Analisi – A oltre trent’anni dalla sua nascita, il mercato unico europeo resta un pilastro dell’integrazione economica europea. Eppure, alla progressiva scomparsa delle frontiere giuridiche non è sempre corrisposta una parallela integrazione delle dinamiche commerciali e persistono forme di frammentazione.
LA TRAPPOLA GEOGRAFICA ARTIFICIALE DEI GRANDI MARCHI
I vincoli territoriali di approvvigionamento, o Territorial Supply Constraints (TSC), appartengono precisamente a questa zona d’ombra dell’integrazione europea: pratiche attraverso le quali alcuni grandi produttori limitano la possibilità per distributori, grossisti e catene commerciali di acquistare un prodotto nello Stato membro in cui è disponibile alle condizioni più convenienti per rivenderlo altrove nell’Unione.
Il risultato è paradossale. Un rivenditore presente in più Stati membri può essere costretto a negoziare separatamente con lo stesso fornitore, acquistando il medesimo bene a condizioni differenti a seconda del Paese, senza poter compensare tali differenze attraverso un approvvigionamento transfrontaliero.
La segmentazione, peraltro, non deve necessariamente assumere la forma esplicita di un divieto territoriale. Può tradursi nel rifiuto di rifornire un distributore stabilito in un altro Stato membro, nella limitazione dei quantitativi disponibili o in condizioni commerciali che privano di convenienza l’acquisto transfrontaliero. Persino differenze apparentemente innocue nel confezionamento o nell’etichettatura possono rendere più difficile la commercializzazione dello stesso prodotto oltre il mercato al quale era originariamente destinato. È proprio questa capacità di ricostruire per via commerciale confini che il diritto europeo ha formalmente eliminato a spiegare la centralità sempre più urgente del tema.
La Corte di Giustizia aveva ricondotto le pratiche capaci di restaurare le divisioni nazionali negli scambi a una logica incompatibile con gli obiettivi fondamentali della costruzione europea. Molti decenni più tardi, il problema, pur presentandosi sotto forme commercialmente più sofisticate, conserva la stessa sostanza.
Il rapporto di Enrico Letta sul futuro del mercato unico ha riportato la questione all’interno di una riflessione più ampia sul divario tra l’integrazione giuridica dell’Europa e la sua effettiva integrazione economica, arrivando a porre l’interrogativo che oggi costituisce il nocciolo della questione: cosa deve fare l’Unione Europea quando il mercato non funziona correttamente per ragioni che il diritto della concorrenza non riesce, da solo, a intercettare?
Un’embrionale risposta è contenuta nella Single Market Strategy del maggio 2025, in cui i TSC sono annoverati tra i cosiddetti “Terrible Ten”, le dieci barriere considerate più dannose per il mercato unico. Lungi dall’esaurirsi in una classificazione di principio, questa scelta riconosce nei vincoli territoriali un ostacolo capace di ridurre la scelta dei consumatori e di alimentare differenze di prezzo significative, soprattutto nei beni di consumo quotidiano.
La dimensione economica del fenomeno aiuta a comprenderne la rilevanza.
Nel 2020 uno studio realizzato per la Commissione Europea ha stimato che, limitatamente a quattro categorie di prodotti e sedici Stati membri, la rimozione dei TSC avrebbe potuto generare fino a 14,1 miliardi di euro di risparmi annui per i consumatori, un ordine di grandezza difficilmente compatibile con l’idea che i TSC costituiscano una semplice, trascurabile, frizione nei rapporti commerciali tra produttori e grande distribuzione. Questa frammentazione così artificialmente procurata, inoltre, non pesa in egual misura su tutte le economie dell’Unione. Lo stesso studio ha evidenziato come i TSC siano particolarmente frequenti e problematici nei mercati più piccoli e meno competitivi.
Il tema acquista un rilievo ancora diverso alla luce delle pressioni che negli ultimi anni hanno investito il potere d’acquisto delle famiglie europee. Il Comitato Economico e Sociale Europeo lo ha collocato nel contesto dell’aumento del costo della vita, osservando come la possibilità di beneficiare di una maggiore concorrenza sui prezzi e di una più ampia scelta dei prodotti rappresenti una delle ricadute concrete che il mercato unico dovrebbe offrire ai cittadini.
Il mercato unico dovrebbe permettere di attenuare questo svantaggio, consentendo la negoziazione e l’approvvigionamento oltre frontiera sulla base di una domanda più ampia di quella espressa dal singolo mercato nazionale. I TSC ribaltano questa logica. Mantenendo acquisti e negoziazioni entro perimetri nazionali, impediscono ai distributori di sfruttare pienamente la scala europea e finiscono per preservare rapporti di forza già asimmetrici lungo la catena di approvvigionamento.
Fig. 1 – Enrico Letta, autore del rapporto sul completamento del Mercato Unico
LADDOVE L’ANTITRUST NON ARRIVA
La crescente attenzione riservata ai TSC non nasce dall’assenza di strumenti con cui contrastare la compartimentazione del mercato unico. Il diritto della concorrenza, infatti, interviene tradizionalmente contro le restrizioni al commercio transfrontaliero entro coordinate giuridiche ben definite e consolidate. Tuttavia queste non coprono necessariamente tutte le forme attraverso cui un mercato può essere mantenuto artificialmente diviso.
Gli articoli 101 e 102 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) delimitano con precisione il campo di applicazione del diritto della concorrenza. Il primo presuppone un accordo o una pratica concordata tra imprese, il secondo consente di reprimere le condotte unilaterali soltanto quando provengono da un’impresa dominante. Se manca uno di questi presupposti si crea uno spazio vuoto in cui una pratica commerciale è capace di ostacolare gli scambi senza che la sua qualificazione giuridica rilevi ai sensi delle norme sulla concorrenza.
Attraverso la pratica dei TSC un produttore può disporre di una forza commerciale considerevole senza occupare una posizione dominante ai sensi della disciplina antitrust e può decidere unilateralmente di limitare le forniture transfrontaliere senza raggiungere alcuna intesa con i propri distributori. In una simile configurazione, l’articolo 102 non è applicabile perché non c’è posizione dominante, mentre l’articolo 101 non offre una base d’intervento perché manca l’accordo anticoncorrenziale. La restrizione posta in essere può nondimeno produrre un risultato molto concreto, impedendo a un distributore di approvvigionarsi nel mercato più conveniente, contribuendo così a mantenere separati circuiti commerciali che il mercato unico dovrebbe invece mettere in comunicazione.
Le risultanze del lavoro della Single Market Enforcement Taskforce mostrano quanto questa zona intermedia sia tutt’altro che residuale. Diciassette Stati membri (tra cui Belgio, Italia, Francia, Germania e Paesi Bassi) hanno riferito di avere riscontrato diffuse evidenze di TSC: rifiuti di fornitura oltre confine, differenziazioni difficilmente spiegabili nell’imballaggio o nell’etichettatura e divari di prezzo ritenuti ingiustificati compaiono con particolare frequenza. Il dato è rilevante proprio perché sposta l’attenzione dalla singola violazione antitrust a una forma di frammentazione non presidiata da regole proprie: in questa prospettiva i TSC si trasformano da questione di enforcement a problema di regolazione del mercato unico.
Gli strumenti già presenti nell’ordinamento europeo non riescono, peraltro, a ricomporre interamente questa frattura. Il Regolamento sul geo-blocking affronta le discriminazioni territoriali nei rapporti con i consumatori, ma non disciplina la più ampia dinamica B2B nella quale prendono forma i vincoli di approvvigionamento. La Direttiva 2019/633 sulle pratiche commerciali sleali interviene invece su determinate condotte nella filiera agroalimentare senza comprendere, nella sua configurazione attuale, l’intero spettro dei TSC.
Affidarsi esclusivamente all’antitrust significa procedere attraverso interventi necessariamente circoscritti al singolo caso, mentre la persistenza dei TSC suggerirebbe l’esistenza di una distorsione più strutturale. Da qui l’ipotesi di affiancare alla repressione ex post uno strumento capace di operare prima che sia necessario dimostrare un accordo anticoncorrenziale o una posizione dominante.
Una simile estensione dell’intervento europeo apre, però, una questione altrettanto delicata.
La segmentazione artificiale deve poter essere distinta dalle differenze commerciali che riflettono condizioni effettivamente diverse tra gli Stati membri. Costi di distribuzione, prescrizioni regolamentari o altre circostanze oggettive possono giustificare condizioni di fornitura non uniformi senza che vi sia alcun intento di isolare un mercato nazionale. La difficoltà consiste allora nel costruire una disciplina sufficientemente penetrante da raggiungere le restrizioni che oggi sfuggono all’antitrust, senza convertire la legittima differenziazione commerciale in una presunzione di illecito.
Fig. 2 – La Presidente della Commissione UE, Ursula von der Leyen
VERSO UNA DISCIPLINA EUROPEA DEI TSC
Dopo anni di analisi, iniziative degli Stati membri e interventi circoscritti del diritto della concorrenza, la Commissione Europea ha iniziato a interrogarsi sulla fisionomia di una risposta specificamente europea ai TSC. Invero, già la Single Market Strategy del 2025 aveva indicato la direzione, impegnando Bruxelles a sviluppare strumenti contro i TSC ingiustificati che sfuggono alle regole antitrust e concentrando l’attenzione sulle pratiche attraverso cui operatori economicamente rilevanti possono mantenere differenze di prezzo prive di una giustificazione oggettiva.
Nel 2026 questo orientamento ha cominciato a tradursi in un percorso più concreto. Il 5 marzo scorso la Commissione Europea ha aperto una call for evidence, seguita a fine maggio da una consultazione pubblica dedicata. La discussione si è quindi spostata dall’esistenza del problema alla costruzione della regola per affrontarlo.
Le difficoltà, tuttavia, non sono poche. Innanzitutto, il mercato unico europeo non è un mercato uniforme e costi di produzione e distribuzione divergenti possono produrre legittimamente livelli di prezzo diversi da uno Stato membro all’altro. Il problema nasce quando tale differenziazione non dipende più dalle caratteristiche del mercato, ma viene preservata impedendo al distributore di aggirarla attraverso un acquisto transfrontaliero.
Altro aspetto sensibile riguarda il novero delle imprese da includere in una nuova disciplina. Il riferimento fatto dalla Commissione ai significant market players sembra una presa di distanza dalla nozione di dominanza che delimita l’applicazione dell’articolo 102 TFUE. Una disciplina costruita attorno alla semplice dimensione dell’impresa sarebbe, infatti, troppo limitata. La rilevanza economica dovrà essere misurata rispetto alla capacità effettiva di condizionare gli acquisti transfrontalieri, evitando tanto di ricostruire sotto un altro nome la soglia antitrust quanto di assoggettare indistintamente i fornitori a un nuovo apparato di obblighi.
Resta da decidere quale forma dare all’intervento. Accanto all’ipotesi di un nuovo strumento autonomo, vi è anche la possibilità di guardare ad alcuni principi del Digital Markets Act, distinguendo tra condotte direttamente vietate e pratiche che potrebbero essere ammesse in presenza di una giustificazione adeguata. Una disciplina comune dovrebbe anche evitare che alla frammentazione delle condizioni di approvvigionamento si sovrapponga una frammentazione normativa, nella quale la medesima pratica sia lecita, contestabile o vietata a seconda dello Stato membro nel quale si manifesta.
I prossimi mesi saranno decisivi per la definizione della nuova disciplina.
CONCLUSIONI
Il dossier TSC si colloca in una fase particolarmente significativa dell’evoluzione del mercato interno e del dibattito politico. Sullo sfondo lo scenario in cui l’inflazione e il costo della vita sono in aumento e il potere d’acquisto delle famiglie diminuisce, sotto il peso di tensioni geopolitiche, spinte nazionalistiche e protezionistiche e conseguente incertezza economica.
L’obiettivo originario dell’integrazione europea era abbattere gli ostacoli pubblici alla circolazione; la questione che si presenta oggi è se e fino a che punto l’UE debba intervenire quando la divisione tra mercati nazionali viene ricostruita attraverso decisioni private che non raggiungono le soglie dell’illecito antitrust. La risposta non è priva di rischi, ma necessaria. Un divieto formulato in termini troppo generici potrebbe comprimere differenze commerciali legittime e aumentare gli oneri di conformità, mentre un intervento esclusivamente volontario, al contrario, potrebbe lasciare sostanzialmente inalterate le pratiche economiche di frammentazione che hanno resistito per anni all’integrazione del mercato.
Proprio in siffatto contesto la prospettiva che i consumatori e i lavoratori europei possano sfruttare tutti i potenziali benefici di un migliore funzionamento del mercato unico in termini di prezzi e di scelta dei prodotti rappresenta un’occasione da non perdere, un autentico, tangibile risultato dell’Unione Europea.
Filomena Ratto
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