Conosciute soprattutto per il coinvolgimento nel sistema americano, le lobby (o gruppi di pressione) rivestono un ruolo importante anche nel contesto dell’Unione europea. Ma chi sono i lobbisti? E come si relazionano con il Parlamento e la Commissione?
DEFINIZIONE E BASE GIURIDICA – La definizione “ufficiale” delle attività di lobbying nel contesto dell’Unione europea – proposta dall’articolo 8 dell’accordo interistituzionale che nel 2011 ha introdotto il Registro europeo per la trasparenza – le descrive come «svolte al fine di influenzare, direttamente o indirettamente, l’elaborazione o l’attuazione di politiche e il processo decisionale delle Istituzioni europee».
Nelle loro diverse formulazioni i Trattati dell’Unione hanno sempre previsto la possibilità di un dialogo diretto tra i cittadini e le Istituzioni secondo il principio della democrazia rappresentativa, come sottolineato dagli articoli 10 e 11 del Trattato sull’Unione europea attualmente in vigore. Se però il coinvolgimento dei gruppi di pressione nel sistema decisionale europeo è vecchio quasi quanto l’Unione, non si può dire lo stesso quanto a definizione e regolamentazione, sulle quali si è iniziato a lavorare dal 2006.
IL LOBBYING NELL’UE – Le lobby che agiscono a livello europeo sono portatrici di interessi transnazionali (legati a tematiche di svariato tipo), che vengono da esse rappresentati nel sistema dell’Unione: per questo loro “ruolo” vengono spesso definite «antenne del sistema democratico».
Non facendo parte della più classica competizione tra maggioranza e opposizione – ed essendo proseguite per lungo tempo in assenza di regolamentazione – il lobbying sulle Istituzioni dell’Unione europea ha posto e pone a tutt’oggi diversi interrogativi. Tra le questioni più rilevanti si ha senza dubbio la presunta “contrapposizione” tra chi ritiene che tale processo abbia incrementato la partecipazione democratica al processo legislativo dell’Unione europea e chi sostiene che questo meccanismo – spesso appannaggio di soggetti o industrie particolarmente influenti – leda gli interessi dei cittadini, mostrandosi come una vera e propria ingerenza esterna sui decisori europei, e, indirettamente, sulle leggi da essi emanate.
I LOBBISTI E L’UNIONE EUROPEA – Si stima che i lobbisti operanti intorno al sistema Unione europea – considerando sia i singoli sia quelli facenti parte di lobby – siano circa 30mila, quasi un migliaio in meno del personale della Commissione europea. Nella pratica la loro attività consiste nell’esercitare pressione su europarlamentari e commissari, cercando di influenzare le loro posizioni con il fine ultimo di avvicinare la legislazione europea alle proprie esigenze (è vero anche il contrario, ovvero l’Unione europea trae da questo processo preziose informazioni sulle necessità del proprio tessuto economico). Il lobbying si esercita più o meno direttamente e con i metodi più disparati – dall’organizzazione di incontri, eventi, forum e campagne alla divulgazione o presentazione di rapporti su uno specifico argomento, passando per la partecipazione a consultazioni pubbliche indette dalle Istituzioni dell’Unione. Tra i caratteri più controversi del processo di lobbying si ha l’utilizzo, ai fini del “reclutamento”, del meccanismo della “revolving door”, la porta girevole: poiché per essere un buon lobbista è necessaria, tra le altre, una buona conoscenza delle politiche, dei processi e dei soggetti che operano in un determinato ambito, i professionisti del settore sono spesso scelti tra le fila di ex parlamentari, burocrati e consulenti o dirigenti di società rilevanti nel settore in questione. Va da sé che la presenza di un meccanismo del genere sollevi dubbi su possibili conflitti di interessi derivati da queste strette interconnessioni tra pubblico e privato.
LA REGOLAMENTAZIONE EUROPEA DEL LOBBYING – Con l’ampliamento del campo di azione delle lobby, che hanno iniziato a esercitare la loro influenza sui parlamentari, oltre che sui commissari, ci si è interrogati sulla necessità di disciplinare meglio le loro attività, intervenendo principalmente sulla loro trasparenza. Le prime azioni concrete in questa direzione hanno avuto luogo dal 2006, anno di diffusione del Libro verde sull’iniziativa europea per la trasparenza redatto dalla Commissione. Il testo, oltre ad abbozzare una prima definizione di lobbying specificamente collegata al contesto europeo, sottolinea sia l’importanza dei gruppi di pressione nel coadiuvare i decisori europei, sia la necessità dell’adozione di misure che possano rendere più trasparente questa pratica. Come riaffermato in una comunicazione quadro del 2008 – emanata sempre dalla Commissione, – la soluzione individuata per risolvere il problema della trasparenza è l’introduzione di un apposito registro corredato da un codice di condotta comune e da meccanismi di controllo e sanzione da applicare in caso di violazioni.
L’accordo interistituzionale tra il Parlamento e la Commissione del luglio 2011 ha decretato l’istituzione del Registro per la trasparenza, al quale coloro che conducono attività di lobbying possono registrarsi per via telematica, aderendo anche al relativo codice di condotta.
IL REGISTRO EUROPEO PER LA TRASPARENZA – Il Registro, oltre a definire che cosa è l’attività di lobbying, identifica le sei categorie (con relative sottocategorie) nelle quali le «organizzazioni, persone giuridiche e lavoratori autonomi impegnati nell’elaborazione e nell’attuazione di politiche dell’Unione» possono registrarsi. Seguendo l’ordine previsto dallo stesso Registro si hanno: società di consulenza specializzate, studi legali e consulenti indipendenti; lobbisti interni e associazioni di categoria professionali; organizzazioni non governative; centri di studio, istituti accademici e di ricerca; organizzazioni rappresentative di chiese e comunità religiose; organizzazioni rappresentative di amministrazioni locali, regionali e comunali, altri enti pubblici o misti.
Si possono identificare almeno due criticità legate al Registro e al suo funzionamento. La prima riguarda i soggetti che dovrebbero effettuare la registrazione – che è attualmente prevista su base volontaria. In particolare, la questione è connessa ai soggetti che non sono tenuti alla registrazione: chiese e partiti politici, così come Autorità locali, regionali e municipali sono escluse dalla registrazione, esattamente come i Governi degli Stati membri, i Governi terzi, le organizzazioni intergovernative e i membri delle rappresentanze diplomatiche. La seconda riguarda gli effetti della volontarietà della registrazione. A parere della Commissione la sola presenza di un registro, anche se questo non include la totalità dei soggetti e degli organismi che esercitano lobbying sulle Istituzioni europee, rappresenta di per sé una garanzia della trasparenza del processo. I critici, però, rilevano come molti attori – anche influenti – abbiano deliberatamente scelto di rimanere fuori dal Registro (che comprenderebbe i due terzi dei soggetti e delle società che esercitano lobbying), non sottoscrivendo così il codice di condotta a questo collegato.
L’IMPATTO SULLE ATTIVITÀ DELL’UNIONE – Secondo alcune stime, il lavoro delle lobby influenza circa il 75% delle decisioni prese dalla Commissione e dal Parlamento. Basta consultare l’elenco dei soggetti iscritti al Registro per la trasparenza per comprendere quanto sia ampio lo spettro di attività in cui le lobby sono impegnate a livello dell’Unione. Si va infatti da settori come energia e tecnologia, tabacco (con la presenza di gruppi di pressione pro e contro l’approvazione di una legislazione orientata a diminuirne il consumo), protezione dei consumatori, cooperazione con i Paesi terzi, istruzione e immigrazione, solo per citarne alcuni.
Per completare il quadro riguardante l’impatto del lobbying sulle politiche dell’Unione occorre infine precisare che parti del processo, in aggiunta alle lobby di cui si è fin qui parlato, sono gli attori statali: i Governi dei Paesi membri e terzi, le organizzazioni non governative e il personale delle missioni diplomatiche, pur senza obbligo di adesione al Registro, cercano infatti di preservare i propri interessi attraverso una stretta collaborazione che coinvolge soprattutto i membri del Parlamento europeo.
Giulia Tilenni
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L’utilizzo del termine lobbying per indicare il lavoro dei gruppi di pressione deriva dal fatto che i parlamentari inglesi incontravano il pubblico all’ingresso – la lobby per l’appunto – della House of Commons. Uno dei luoghi di Bruxelles attualmente più gettonati per gli incontri tra lobbisti e assistenti degli europarlamentari è il bar del Parlamento europeo (ribattezzato Mickey Mouse bar per via della forma delle sedie, tra l’altro molto colorate). Pare che i diversi appuntamenti si susseguano in modo simile agli speed dating. [/box]
