Analisi – La nuova proposta di riforma del Patto di Stabilità e Crescita da parte della Commissione Europea prova a semplificare le procedure e ad agevolare gli Stati, ma non tutti sono d’accordo.
COS’È IL PSC
Il Patto di Stabilità e Crescita (PSC) è un accordo internazionale stipulato del 1997 dagli Stati membri dell’Unione Europea relativo al controllo delle rispettive politiche di bilancio ed ha l’obbiettivo di “facilitare e mantenere la stabilità dell’Unione Economica e Monetaria (UEM)”. Questo obiettivo viene perseguito tramite l’applicazione dei cosiddetti parametri di Maastricht relativi alle finanze pubbliche, nonché dalla (possibile) applicazione di un particolare tipo di procedura di infrazione, la “procedura per deficit eccessivo” (PDE). In base al patto di stabilità e crescita, gli Stati membri che hanno deciso di adottare l’euro devono continuare a rispettare i parametri di finanza pubblica stabiliti nel Trattato di Maastricht, ossia:
- deficit pubblico al di sotto del 3% del PIL (rapporto deficit/PIL < 3%);
- debito pubblico non superiore al 60% del PIL (rapporto debito/PIL < 60%).
Gli Stati membri che non rispettino questi criteri possono incorrere nella procedura per deficit eccessivo, la quale prevede tre fasi: avvertimento, raccomandazione e sanzione. Se a seguito della raccomandazione lo Stato in questione non adotta sufficienti misure correttive, esso può essere sottoposto ad una sanzione che varia tra lo 0,2% e lo 0,5% del PIL. La Commissione ha avviato la procedura di infrazione almeno una volta per tutti gli Stati membri dell’Unione Europea, ma nessuna procedura ha mai portato ad una sanzione.
Nel corso degli anni il PSC è stato soggetto a diverse critiche né che evidenziavano la sua eccessiva rigidità e la necessità di dover essere applicato considerando l’intero ciclo economico – e non solo un singolo anno. Infatti, i Paesi che adottano l’euro non hanno la possibilità di reagire a shock economici utilizzando la politica monetaria (dal momento che essa è coordinata dalla BCE e non dalle Banche Centrali nazionali) e devono quindi utilizzare la politica fiscale (spesa pubblica) per assorbire detti shock. Inoltre, il PSC potrebbe determinare l’applicazione di una politica di investimenti troppo limitata (austerità), la quale a sua volta può comportare rischi di recessione economica.
Fig. 1 – Palazzo Berlaymont, sede della Commissione Europea a Bruxelles
RIFORME E SOSPENSIONE PER LA PANDEMIA
A seguito delle critiche ricevute, il PSC è stato modificato più volte nel corso degli anni. La prima importante riforma volta a flessibilizzarne i criteri di attuazione è avvenuta nel 2005. Questa riforma manteneva i limiti del 3% di deficit e 60% di debito pubblico, ma assoggettava l’applicazione della procedura di infrazione alla considerazione di nuovi parametri come il ciclo economico e le riforme strutturali (riforme di lungo termine). Inoltre dal 2005 ogni Stato membro ha la possibilità di delineare i propri obiettivi a medio-termine ai quali legare l’applicazione dei parametri del patto.
Una profonda riforma del PSC è invece avvenuta nel 2011 a seguito della crisi del debito sovrano europeo. Le misure adottate con questa riforma – derivanti dalla firma del Trattato sulla stabilità, coordinamento e governance nell’unione economica e monetaria, anche conosciuto come Fiscal Compact – avevano l’obbiettivo implicito di avviare una nuova cooperazione economica al di fuori dei trattati europei, attraverso l’inserimento nelle Costituzioni dei Paesi europei di alcune clausole, tra le quali:
- obbligo del perseguimento del pareggio di bilancio.
- obbligo di non superamento della soglia di deficit strutturale superiore allo 0,5% del PIL
- riduzione del rapporto fra debito pubblico e PIL, pari ogni anno a un ventesimo della parte eccedente il 60% del PIL.
- impegno a coordinare i piani di emissione del debito con gli organi europei.
La riforma accordò inoltre alla Commissione Europea forti poteri di sorveglianza macroeconomica e di coordinamento annuale delle politiche economiche e di bilancio (c.d. Six Pack e Semestre Europeo).
La Commissione Europea ha sospeso l’applicazione del PSC a partire dal marzo 2020 al fine di dare ai governi nazionali margine di manovra per contrastare le ricadute economiche dovute alla pandemia. Nel maggio di quest’anno, in una condizione di forte incertezza economia dovuta alla guerra e all’inflazione, la sospensione è stata ulteriormente prorogata fino alla fine del 2023.
Embed from Getty ImagesFig. 2 – Riunione del Consiglio Europeo, l’organo europeo composto dai preidenti di tutti i Paesi membri
LA NUOVA PROPOSTA DELLA COMMISSIONE EUROPEA
Il 9 Novembre 2022 la Commissione ha presentato una nuova riforma del Patto di stabilità, che sarà presto sottoposta all’approvazione degli Stati membri. L’obiettivo dell’esecutivo comunitario è quello di rendere il Patto più facile da rispettare. La nuova proposta infatti cancella le misure di rientro dal debito e dal deficit eccessivo ormai inattuabili, come quella del ventesimo del debito ogni anno e dello 0,5% del deficit. In cambio però ogni Stato membro dovrà definire un piano personalizzato per la riduzione del debito. I Paesi con debito sostanziale (quelli con oltre il 90% del debito) avranno un periodo di quattro anni (estendibili a sette) per attuare il percorso di riduzione dell’indebitamento. Se il rientro dal debito non sarà rispettato scatteranno subito le sanzioni, che saranno più leggere rispetto al passato ma verranno applicate più spesso. Proprio come accade con gli obbiettivi del PNRR, le sanzioni possono prevedere multe ed il rischio di perdita dei fondi europei (compresi quelli del Recovery Fund). Il percorso di aggiustamento di bilancio sarà calcolato in termini di spesa primaria netta – cioè la spesa al netto delle entrate straordinarie, della spesa per interessi e della spesa ciclica per la disoccupazione. Infine, non sarà introdotta la tanto discussa ‘golden rule’ che prevedeva la possibilità di escludere gli investimenti per il green e il digitale dal calcolo del debito. Il piano di Bruxelles è quello di raggiungere un consenso sull’approvazione della riforma prima della fine del periodo di sospensione del PSC – entro la fine del 2023.
Embed from Getty ImagesFig.3 – Paolo Gentiloni, attuale Commissario Europeo per gli Affari Economici e Monetari
CRITICHE E REAZIONI
La riforma è stata accolta positivamente da buona parte dell’opinione pubblica, dato che essa segna un punto di svolta dal mantra dell’austerità che ha guidato la politica economica europea a seguito della Grande Recessione. Secondo il Vice presidente della Commissione Europea Valdis Dombrovskis questa riforma mira creare “un sistema di regole fiscali più semplice, con una maggiore partecipazione dei Paesi e un percorso di riduzione del debito più lento”. I vincoli europei su debito e disavanzo infatti raramente sono stati rispettati ed una riforma del PSC volta a sostenere le riforme e gli investimenti può contribuire a rendere meno stringente il percorso di aggiustamento del debito.
D’altro canto, secondo alcuni critici questa riforma non semplificherebbe di molto le procedure dal momento che utilizza come principale indicatore di riferimento la spesa primaria (spesa al netto dei sussidi ciclici di disoccupazione), la cui applicazione costringerà quindi le istituzioni comunitarie a dover valutare di volta in volta la fase del ciclo economico in cui il Paese si trova. Inoltre, il piano di aggiustamento dovrà essere concordato da ogni Paese con la Commissione Europea, sul modello del PNRR. I critici sostengo che l’applicazione del “modello PNRR” non sia corretta nel caso di debiti statali dal momento che esso utilizza debito comune (debito europeo). Nel caso in questione invece queste regole si applicherebbero sul debito sovrano dei singoli Stati, e darebbero quindi alla Commissione maggiori poteri di influenza sulle scelte fiscali quelli di quelli che gli spettano (essa infatti avrebbe il potere non solo di valutare la diminuzione quantitativa del debito, ma anche di stabilirne la sua composizione).
A livello europeo anche la Germania si è schierata contro questa proposta, ma per motivi opposti. I tedeschi ritengono che il percorso di rientro del debito frutto di trattative bilaterali dia troppa discrezionalità alla Commissione, la quale avrebbe così la possibilità di agevolare i Paesi ad alto debito. Berlino accetterebbe di cancellare il parametro della riduzione annua del debito di un ventesimo – divenuto ormai di irrealistica applicazione per i Paesi a più alto debito come Grecia e Italia -, ma richiede che ci si attenga ad almeno un obbiettivo quantitativo, individuato nel parametro del deficit strutturale (0,5%). Alle posizioni critiche della Germania si sono uniti i Paesi Bassi, spesso leader dei cosiddetti Paesi “frugali” – cordata di Paesi nordici caratterizzati da piccole ma efficienti economie -, anche se questa volta con un approccio più costruttivo che vede di buon occhio il focus sul medio-lungo termine e sulle regole specifiche per i Paesi a più alto debito.
Tutto questo fa pensare che la partita non sia finita qui e che ulteriori negoziati saranno necessari prima della sua definitiva applicazione a partire dal 2024.
Danilo Bianco
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