Analisi – Non era scontato che la proposta di Regolamento presentata dalla Commissione europea per riformare i poteri di controllo in materia di investimenti esteri diretti (FDI) negli Stati membri potesse uscire dal lungo iter legislativo confermata e, semmai, irrobustita. I due anni trascorsi dalla presentazione della proposta hanno visto inasprite le tensioni geoeconomiche e convinto le Istituzioni europee a proseguire lungo il percorso del rafforzamento della sicurezza economica.
UNIFORMITÀ DELLA DISCIPLINA ED ESTENSIONE DEL CAMPO DI APPLICAZIONE
La novità principale della riforma è l’obbligo per tutti gli Stati membri di dotarsi di un meccanismo nazionale di screening preventivo. Nella pratica, l’impatto immediato sarà limitato, perché ormai tutti i 27 hanno già introdotto regimi nazionali, con Croazia e Cipro arrivate per ultime tra il 2025 e il 2026. Tuttavia, il punto non è solo avere un sistema, ma renderlo compatibile con uno standard europeo comune. Finora, il Regolamento del 2019 aveva creato soprattutto un meccanismo di cooperazione e scambio di informazioni, lasciando ampia discrezionalità ai Governi nazionali.
Il nuovo testo, invece, introduce una soglia minima obbligatoria: gli Stati membri continueranno a conservare la responsabilità finale sulle decisioni, ma non potranno più escludere dal controllo alcuni comparti essenziali come difesa, beni a duplice uso, semiconduttori, intelligenza artificiale, tecnologie quantistiche, materie prime strategiche, infrastrutture critiche nei trasporti, nell’energia e nel digitale. È una correzione importante perché impedisce che un investimento in un settore sensibile venga disciplinato in modo diverso da uno Stato membro all’altro.
Il nuovo Regolamento interviene anche su una delle falle più discusse del sistema precedente: gli investimenti intra-UE controllati in ultima istanza da soggetti extraeuropei. In passato, una società registrata nell’Unione poteva talvolta operare come veicolo per un investitore non UE, sfuggendo allo screening in alcune giurisdizioni. La revisione chiude questo spazio, includendo gli investimenti realizzati da società europee ma controllate da soggetti di Paesi terzi.
Sul piano procedurale, la riforma cerca di rendere lo screening più prevedibile, pur senza trasformarlo in un sistema centralizzato. Viene introdotta una struttura a due fasi. La prima valutazione dovrà concludersi entro 45 giorni di calendario dal momento in cui la notifica viene considerata completa; se l’operazione presenta rischi più complessi, potrà aprirsi una seconda fase di approfondimento, la cui durata resterà però regolamentata dai singoli ordinamenti nazionali. In caso di notifiche in più Paesi, gli investitori dovranno cercare di presentare le domande nello stesso giorno, così da facilitare il coordinamento.
Si tratta di un evidente passo verso una maggiore armonizzazione, anche se non equivale a uno sportello unico europeo. Le decisioni finali resteranno nazionali e le differenze tra ordinamenti non scompariranno. Il nuovo impianto renderà però più difficile trattare le autorizzazioni FDI come un adempimento marginale: nelle operazioni transfrontaliere, soprattutto in settori sensibili, lo screening diventerà parte integrante della strategia di deal-making.
Ulteriore novità, il Regolamento rafforza la cooperazione tra Stati membri e Commissione. Le autorità nazionali dovranno condividere le notifiche rilevanti entro scadenze definite, soprattutto quando l’investitore presenta profili di rischio, quando l’operazione riguarda settori sensibili, quando si apre un’indagine approfondita o quando il target ha attività in più Stati membri. È prevista anche la creazione di una banca dati europea non pubblica sulle operazioni notificate e sui relativi esiti a partire dal 2020, oltre alla possibilità di istituire un portale elettronico unico per le notifiche se almeno nove Stati membri ne faranno richiesta. Si vuole, insomma, impedire che un investimento venga valutato come un dossier puramente nazionale quando può produrre effetti sulla sicurezza o sull’ordine pubblico di altri Stati membri o dell’intero mercato interno.
A bilanciare l’irrigidimento del sistema ci sono nuove garanzie procedurali per gli investitori. Il principio di proporzionalità diventa giuridicamente vincolante: bloccare o disfare un’operazione dovrà essere l’ultima risorsa, dopo aver valutato rimedi meno drastici, come impegni su governance, diritti di voto, accesso a dati sensibili, cybersicurezza o localizzazione delle informazioni. Gli investitori avranno diritto a essere ascoltati prima di una decisione negativa, a ricevere una motivazione e a impugnare il provvedimento davanti ai giudici nazionali. Si tratta di aspetti decisivi senza i quali lo screening rimarrebbe un sistema opaco o arbitrario.
Fig. 1 – Ursula von der Leyen, Presidente della Commissione Europea
UNA NUOVA SICUREZZA ECONOMICA EUROPEA
Lungi dall’essere un caso isolato, la revisione del Regolamento sullo screening degli investimenti esteri rappresenta uno dei tasselli di un modus operandi attraverso il quale l’Unione Europea sta ridefinendo il concetto stesso di sicurezza economica.
Per molti anni Bruxelles ha considerato gli investimenti internazionali quasi esclusivamente come un fattore di crescita e integrazione dei mercati. Negli ultimi anni, però, diversi shock globali hanno determinato un cambiamento profondo.
La Covid-19 ha messo in luce la vulnerabilità delle catene globali del valore; la guerra in Ucraina ha mostrato i rischi delle dipendenze energetiche; la competizione tecnologica tra Stati Uniti e Cina ha trasformato semiconduttori, cloud, dati e intelligenza artificiale in asset strategici. In questo scenario, il controllo degli investimenti esteri diventa uno strumento di politica economica e di sicurezza, destinato ad affiancare controlli alle esportazioni, Regolamento sui sussidi esteri, misure anti-coercizione, politiche industriali e iniziative dedicate alla sovranità tecnologica europea.
Non è casuale che, a pochi giorni dall’approvazione definitiva della riforma FDI, la Commissione europea abbia presentato il nuovo pacchetto sulla sovranità tecnologica. Il cosiddetto Chips Act 2.0, il Cloud and AI Development Act, la strategia europea sull’open source e la roadmap per l’impiego dell’intelligenza artificiale nei sistemi energetici.
Queste misure rispondono alla medesima esigenza: ridurre le dipendenze tecnologiche europee e rafforzarne la capacità industriale nei settori destinati a determinare la competitività dei prossimi decenni. La revisione dello screening degli investimenti completa questo disegno, proponendosi di preservare il mercato unico dalle ingerenze di investitori pericolosi con obiettivi in contrasto con gli interessi nazionali ed europei.
Questa evoluzione è strettamente legata anche al progressivo irrigidimento dei rapporti economici con la Cina. Negli ultimi anni il crescente surplus commerciale di Pechino nei confronti dell’UE e la pressione esercitata dalle esportazioni cinesi in comparti come automotive, chimica, macchinari industriali e tecnologie per la transizione energetica hanno rinvigorito la convinzione che l’apertura commerciale, da sola, non sia sufficiente a garantire condizioni di concorrenza equilibrate.
Per questo, l’esecutivo europeo affianca allo screening degli investimenti strumenti sempre più articolati, dal ricorso ai meccanismi di difesa commerciale fino al possibile impiego dell’Anti-Coercion Instrument e a strategie di diversificazione delle catene di approvvigionamento.
La sicurezza economica europea, dunque, deve essere in grado di sintetizzare esigenze diverse. Da una parte, preservare l’apertura di uno dei mercati più attrattivi al mondo, dall’altra, rafforzarne la resilienza in uno scenario internazionale sempre più competitivo. I dati mostrano chiaramente quanto questo equilibrio sia essenziale. Alla fine del 2023 gli investimenti diretti europei all’estero superavano i 13.400 miliardi di euro, mentre gli stock di investimenti esteri presenti nell’Unione raggiungevano gli 11.500 miliardi. Anche limitando l’analisi ai rapporti con Paesi extra-UE, le cifre restano imponenti: oltre 9mila miliardi di euro di investimenti europei all’estero e circa 7.500 miliardi di capitali stranieri presenti nel mercato europeo. Una simile esposizione rende impensabile qualsiasi deriva protezionistica.
Pertanto, la revisione del Regolamento FDI non nasce per restringere l’accesso ai capitali internazionali, bensì per renderlo coerente con un panorama (geo)politico in cui il controllo di tecnologie avanzate e capacità industriali rappresenta ormai una componente essenziale, imprescindibile, della sicurezza europea.
Fig. 2 – La presentazione dello European Technological Sovereignty Package
LA REGOLAMENTAZIONE DEGLI INVESTIMENTI ESTERI COME STRUMENTO DELLA GEOPOLITICA INTERNAZIONALE
La revisione del Regolamento europeo sugli investimenti esteri non è un’iniziativa isolata. Negli ultimi anni il controllo dei capitali strategici è diventato uno dei principali strumenti attraverso cui le grandi economie cercano di autonomia tecnologica e resilienza industriale e, più in generale, la sicurezza nazionale.
Il Giappone, ad esempio, ha scelto di rafforzare il Foreign Exchange and Foreign Trade Act (FEFTA) intervenendo soprattutto sulle aree rimaste finora meno presidiate. La riforma amplia il controllo sulle acquisizioni indirette, introduce una disciplina più organica delle misure di mitigazione, rafforza i meccanismi anti-elusione e attribuisce al Governo poteri di intervento anche dopo il perfezionamento dell’operazione qualora emergano successivamente profili di rischio per la sicurezza nazionale.
L’Australia ha invece privilegiato un approccio dichiaratamente risk-based. La riforma del Foreign Investment Review Board punta a concentrare le risorse amministrative sulle operazioni realmente sensibili, alleggerendo gli oneri per gli investitori ritenuti affidabili. Dal 2027 le operazioni considerate a basso rischio potranno beneficiare di procedure significativamente più rapide, mentre il controllo verrà intensificato nei comparti critici, come difesa, infrastrutture critiche, tecnologie avanzate e minerali essenziali. Più che aumentare indistintamente il livello di controllo, Canberra punta a renderlo maggiormente selettivo, cercando di preservare l’attrattività del Paese senza rinunciare alla tutela degli interessi strategici.
Una logica ancora diversa caratterizza la Cina. Con il regolamento entrato in vigore il 1° giugno 2026, Pechino ha rafforzato il sistema di controllo sugli investimenti in uscita, consolidando un quadro normativo già esteso. La supervisione riguarda tanto l’esportazione di capitali che il trasferimento di tecnologie, dati, proprietà intellettuale, competenze professionali e capacità produttive considerate rilevanti per la sicurezza nazionale. Licenze, accordi commerciali, riorganizzazioni societarie offshore, distacchi di personale e altre forme indirette di trasferimento possono oggi ricadere nel perimetro dei controlli. È una concezione molto più ampia dell’investimento, inteso non soltanto come movimento finanziario, ma come possibile trasferimento di potere economico e tecnologico.
CONCLUSIONI
Nel confronto internazionale emerge la specificità dell’approccio europeo alla materia degli investimenti esteri diretti. L’UE non persegue un modello fortemente centralizzato come quello cinese, né dispone della struttura decisionale unitaria di Stati come Giappone o Australia. La sua risposta passa, piuttosto, attraverso un’attività di armonizzazione tra ventisette diversi sistemi nazionali, nella convinzione che la sicurezza economica possa essere rafforzata senza rinunciare all’apertura agli investimenti esteri e alla conservazione dell’attrattività per fare affari e dei principi del multilateralismo.
I valori dell’Unione Europea e la sua forza emergono attraverso lo screening degli investimenti esteri anche nella difficilissima sfida portata dall’utilizzo delle leve commerciali nell’agone geopolitico internazionale.
Filomena Ratto
“Commission” by Andrew Gustar is licensed under CC BY-ND
