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La riforma del Patto di Stabilità: un nodo cruciale per il destino delle finanze pubbliche europee

Analisi – La pandemia causata dalla Covid-19 è costata cara agli stati sociali europei: per rendere possibili le spese emergenziali necessarie a fronteggiare la crisi, è stato necessario sospendere le regole del patto di stabilità. In pochi mesi, a fine 2023, questa sospensione arriverà ad una fine e la discussione su quali regole potranno entrare in vigore nel futuro imperversa.

LA PROPOSTA DELLA COMMISSIONE: MODIFICA SOSTANZIALE O PICCOLO AGGIUSTAMENTO?

La proposta della Commissione, che finora sembra essere il punto di partenza di qualunque tipo di discussione, cerca di integrare alcune delle critiche mosse per anni all’impianto delle regole vigenti introdotte a seguito della crisi dei debiti sovrani con alcune delle lezioni preliminari tratte dall’esperienza del Recovery Fund. La riforma propone diversi cambiamenti, alcuni più tecnici, legati al funzionamento delle regole in pratica ed alcuni più generali rispetto al sistema di governance che scaturisce dalle regole.
Uno dei grandi cambiamenti proposti è l’abbandono di alcuni indicatori, come quelli del saldo di bilancio strutturale, che si sono rivelati di difficile stima e che hanno favorito politiche sostanzialmente pro-cicliche (invece che anti-cicliche come sarebbe stato idealmente). L’abbandono del saldo strutturale verrebbe sostituito con un focus sulla spesa primaria netta, variabile che dovrebbe essere maggiormente in grado di monitorare la spesa per riforme e investimenti (che le precedenti regole avevano di fatto penalizzato). Questa regola della spesa sarebbe perciò implicitamente una Golden rule che obbligherebbe di giustificare le spese finanziate a debito con riforme e investimenti a beneficio delle generazioni future.
Cambiamenti del sistema di governance in generale sono quelli che hanno a che fare con il rapporto tra Commissione e Governi nazionali. Siccome l’esperienza di Next Generation EU ha sottolineato la centralità e efficacia della national ownership nei progetti di riforma, la proposta cerca di dare spazio a questo aspetto. Le nuove riforme prevedono una definizione di programmi fiscali-strutturali nazionali di medio termine da parte dei Governi (sotto supervisione della Commissione) che definiscano i confini delle riforme necessarie per raggiungere gli obiettivi di riduzione del debito. In favore di offrire più flessibilità, questi programmi potranno essere rinegoziati in caso di circostanze “oggettive” che rendano impossibile rispettarne le scadenze o in caso di cambiamento di governo.
Oltre a questo, la nuova proposta prevede una riforma del sistema di sanzioni legate al non rispetto dei parametri imposti dalle regole. La difficoltà ad applicare sanzioni è stato uno dei talloni d’Achille del corrente sistema di regole. Nonostante si prefiggesse l’obiettivo di ottenere un’applicazione automatica delle sanzioni attraverso un controllo tecnico, non era mai riuscita a imporre vere e proprie sanzioni per via della struttura delle sanzioni stesse, che sarebbero andate a colpire Paesi già in difficoltà economica. La proposta prevede delle sanzioni più di reputazione e di minor valore economico, sperando che anche la sanzione diventi qualcosa di più comune e meno temuto.

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Fig. 1 – Il Commissario europeo all’Economia, Paolo Gentiloni

UNA VALUTAZIONE DELLA PROPOSTA

La proposta della Commissione ha ricevuto diverse forme di approvazione da parte di economisti e policy maker, ma anche una serie di critiche. Molti sono d’accordo che questa proposta rappresenti dei progressi rispetto alla situazione precedente, ma in generale molto di più potrebbe essere fatto per rendere la governance fiscale europea più efficace e giusta. Da un lato, questa proposta di riforma tenta di semplificare il sistema di regole, che soprattutto negli ultimi anni era diventato confuso, ma al tempo stesso alcune di queste semplificazioni sembrano di scarsa efficacia.
L’abbandono del saldo strutturale in favore di un’analisi della proiezione della spesa basata sulla sostenibilità del debito è un esempio in questo senso: allontanarsi da un indicatore, quello del saldo strutturale per la sua difficoltà di stima in favore dell’analisi della sostenibilità del debito (DSA) anch’essa complessa e basata su molti assunti (su crescita, inflazione e effetti della politica fiscale) e una metodologia composita, sembra dare adito a possibili simili conseguenze. Non solo l’aspetto di complessità tecnica non verrebbe risolto, ma la negoziazione bilaterale a porte chiuse sulla sostenibilità del debito accrescerebbe la mancanza di controllo democratico sul processo.
In generale, comunque, per molti la proposta non sposta di moltissimo il sistema di regole né troppo nella direzione di una politica di maggiore espansione né verso il consolidamento fiscale. Di fatto, il sistema di regole rimarrebbe molto simile al precedente, ma con una maggiore flessibilità e apertura verso gli investimenti, anche per accompagnare l’applicazione di Next Generation EU. Questa ambivalenza della proposta spiega anche il perché non si sia ancora trovata una soluzione che accontenti l’uno o l’altro campo nello scacchiere europeo.

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Fig. 2 – Il Ministro delle Finanze tedesco, Christian Lindner

LE LINEE DI CONFLITTO APERTE: LA GERMANIA DI LINDNER IN PRIMA FILA

A giugno 2023 il Financial Times ha pubblicato un editoriale di Christian Lindner, il ministro delle Finanze tedesco, membro del partito liberale FDP, intitolato “Abbiamo bisogno di rafforzare le regole fiscali europee, non diluirle”. Nell’articolo, il ministro prende una posizione molto chiara sulla proposta di riforma, esprimendo scetticismo nei confronti di diversi aspetti. Il leader di FDP sembra restio a dare grande spazio di manovra alla Commissione Europea nel definire accordi sul programma di riduzione del debito bilaterali, temendo che questo generi una crescente flessibilità nell’applicazione delle regole. Inoltre, Lindner ha ribadito l’importanza di mantenere degli obiettivi numerici all’interno delle regole (i famosi 3% di deficit e 60 % di debito) per mantenere un trattamento equo di tutti gli Stati membri.
La posizione di Lindner e della Germania non è isolata: altri Paesi, tradizionalmente più frugali, vogliono assicurarsi che questa riforma non apra troppi spazi di flessibilità e garantisca la disciplina fiscale. Dall’altro lato, con i livelli di debito che molti Paesi hanno ereditato dalla pandemia e le diverse crisi che i Governi si trovano tuttora ad affrontare (economiche, climatiche e geopolitiche) un ritorno al rigore sembra impossibile e poco auspicabile. Come evidenziato dall’economista austriaco Philipp Heimberger, una nuova ondata di politiche fiscali pro-cicliche avrebbe effetti molto negativi sulla sostenibilità del debito.

LA POSIZIONE DELL’ITALIA: IL TIMORE DI UN RITORNO AL RIGORE

Negli ultimi giorni, la discussione della Nota di aggiornamento del documento di economia e finanza del (NADEF) e dei piani di bilancio del Governo Meloni ha riportato la questione della revisione delle regole fiscali nel dibattito italiano. Per l’Italia è fondamentale che una revisione delle regole che permetta un processo di aggiustamento del debito meno pressante venga varata: se il vecchio sistema di regole dovesse tornare in vigore, l’Italia sarebbe in estrema violazione della maggior parte delle variabili e si troverebbe con un risicatissimo spazio fiscale per fronteggiare una ripresa economica dalle crisi appena passate ancora vacillante. In aggiunta, l’applicazione del patto di stabilità come esiste oggi lascerebbe gran poco spazio per gli investimenti necessari a fronteggiare la crisi climatica.
Al tempo stesso, tra i vari fattori, è proprio la posizione dell’Italia a mantenere in stallo la discussione sul nuovo sistema di regole. La posizione ancora negativa dell’Italia sulla riforma del MES è uno degli ostacoli che i vari vertici di ECFIN stanno cercando di superare. Come sottolineato dal Presidente dell’Eurogruppo Donohoe, la posizione dell’Italia sta bloccando l’accesso al fondo salvastati anche per altri paesi. L’Italia, dal canto suo, ha finora tentato di mantenere il potere di veto sul MES come strumento di trattativa nella discussione della riforma delle regole. Questa strategia oramai sembra non essere più molto efficace: con l’avvicinarsi della scadenza della sospensione delle regole, l’Italia ha molto più interesse ad ottenere la riforma che nella possibilità che si torni al sistema di regole pre-pandemia.

Camilla Locatelli

Immagine di copertina: “The European Union flag in the European Parliament in Strasbourg” by European Parliament is licensed under CC BY-NC-ND

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Perchè è importante

  • A inizio 2023 la Commissione Europea ha pubblicato una proposta di riforma, punto di partenza delle attuali trattative tra diversi stati nei vertici di ECFIN, che si susseguono ormai da mesi con poche conclusioni.
  • Gli ultimi incontri sembrano orientati a trovare una soluzione entro la fine dell’anno, anche se le linee aperte di conflitto sono ancora molte.
  • Per l’Italia, l’approvazione di questa riforma è fondamentale per il futuro delle finanze pubbliche.

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