Analisi – Seppur con difficoltà, il Libano ha trovato un assetto istituzionale bilanciando le diverse confessioni che lo compongono. Vediamo se tale ricerca di equilibrio si riflette sulla governance ambientale.
LIBANO, GOVERNANCE E CONTESTO STORICO-GEOGRAFICO
Le ridotte dimensioni del Libano (10.452 chilometri quadrati, una superficie simile a quella dell’Abruzzo) e la sua posizione geografica risultano in un ecosistema unico in Medio Oriente. Oltre allo sbocco di 170 chilometri sul Mar Mediterraneo che aprì le rotte commerciali fenicie secoli fa, il Libano vanta due imponenti fasce montuose, da una parte la catena del Libano, comprendente vette fino a 3.019 metri, dall’altra parte l’Anti-Libano, a tracciare il confine con la Siria. Queste due catene lasciano spazio nel mezzo a una vallata destinata principalmente a uso agricolo, la Beqaa, dove al momento si situa il più alto numero di rifugiati siriani nel Paese. Secondo le ultime stime dell’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR), sarebbero 976mila i rifugiati siriani nello Stato, che si sommano ai circa 200mila palestinesi e a 4 milioni e mezzo di libanesi. In totale questi numeri portano la densità a circa 595 abitanti per chilometro quadrato, classificando il Libano come 21esimo paese più densamente popolato al mondo secondo le statistiche delle Nazioni Unite. È interessante notare come non esistano censimenti attuali della popolazione libanese, se non quello del 1932 che portò alla divisione confessionale del Paese in base alle religioni esistenti, ciascuna con un numero di membri del Parlamento assegnato in base agli abitanti in quel preciso momento storico.
Per l’appunto questa stretta fascia di terra che va tra i 30 e i 90 chilometri di estensione racchiude 17 confessioni differenti, prodotto dello sgretolamento dell’Impero ottomano. Tanti culti sono perciò rappresentati da partiti politici di natura comunitaria, non legati al posizionamento su un asse destra-sinistra in primis, ma a una appartenenza religiosa, che può comunque tradursi ovviamente su una dicotomia conservatori-progressisti. Se da un parte tale unicum in Medio Oriente si riflette in stalli politici e crisi di medio e lungo termine, con una tensione costante, dall’altra parte si traduce in una ricerca continua di dialogo (sia interno che con gli Stati affini) manifestata da una struttura politico-amministrativa nella quale tutte le cariche sono distribuite interamente in base alla presenza delle comunità sul territorio. I sei governatorati nei quali è diviso il Libano – Beqaa, Monte Libano, Akkar, Baalbeck-Hermel, Nabatieh, Nord e Sud – hanno una popolazione più o meno mista a livello confessionale.
Fig. 1 – Briefing dell’esercito libanese a seguito della liberazione di una zona montuosa da Daesh
CRISI AMBIENTALI STRUTTURALI E INEVITABILI?
Oltre alle più discusse crisi politiche, come quella che recentemente ha visto il presidente Saad Hariri annunciare le proprie dimissioni forzate da Riyadh per poi ritirarle, il Libano deve ormai fare i conti con la percepibile degradazione dell’ambiente, con conseguenze non indifferenti sulla salute degli individui e sull’economia. Infatti, in termini di ricchezza totale (la somma di capitale prodotto, capitale naturale e capitale umano meno le attività estere nette), il Libano è al primo posto tra i Paesi del Medio Oriente e del Nord Africa, con 65.148 dollari pro capite, e si colloca al vertice anche in termini di capitale naturale, con 4.131 dollari pro capite (Banca mondiale). Tuttavia, cementificazione, deforestazione, discariche e cave abusive incontrollate, contaminazione delle fonti, inquinamento diffuso e, non ultimi, trenta anni di instabilità geopolitica hanno severamente compromesso la qualità ambientale del Paese, causando, secondo le stime della World Bank, una riduzione del PIL equivalente al 3,7% annuo. I dati confermano quanto emergenziale sia la situazione ambientale libanese e quanto la stessa influenzi tutte le vicende economiche, sociali e di sviluppo generale del Paese. Uno studio recente pubblicato dal National Council for Scientific Research (CNRS-L) definisce le acque nazionali «estremamente inquinate» e con una situazione in grave peggioramento. Difatti il 92% delle acque reflue non sono trattate. A conferma di questi elementi preoccupanti, recentemente il Paese è classificato 67esimo su 180 dall’EPI, l’Environmental Performance Index.
Inoltre, dalle ultime valutazioni del Ministero dell’Ambiente è emerso un quadro critico sulla situazione ambientale nel Paese, dovuto anche al flusso di rifugiati siriani che ha comportato un incremento della densità demografica non indifferente nell’arco di soli tre anni. L’impatto di un alto numero di rifugiati (considerati displaced dal Governo libanese), diviso in gruppi più o meno ampi sparsi per il territorio, ma concentrati nella Beqaa e nell’Akkar, comporta inevitabilmente un peso considerevole sull’ambiente, non solo per quanto riguarda la fornitura dei servizi di base, ma anche, ad esempio, per l’allacciamento alla rete idrica, la distribuzione dell’energia, il trattamento dei rifiuti e la produzione agricola.
Dunque, portando il concetto alla divisione delle cariche pubbliche, e pertanto alla ripartizione su base geografica costante (dato che le varie confessioni sono legate a territori specifici), risulta complesso il ruolo dei Ministeri, che dovrebbero andare a monitorare lo sviluppo di regioni con culti diversi – ognuno con una legislazione diversa talvolta derivante dal proprio credo, − e soprattutto con priorità di sviluppo e relazioni politiche con le potenze internazionali molto variegate tra loro. Come in molte altre parti del mondo, quando si parla di sostenibilità ambientale si rischia che da contesti post-conflitto emerga una logica di breve periodo, con problemi legati al coordinamento del lavoro tra i diversi enti, i quali risultano inevitabilmente frammentati dal quadro politico. A peggiorare la situazione a livello di governance, il Libano è 143mo su 180 Paesi nella classifica di Transparency International sul livello di percezione della corruzione. Come riuscire a “stirare” la pianificazione per rispondere agli equilibri ambientali di lungo periodo, contro una logica di breve termine dettata dalle necessità della ricostruzione e da una contesto politico-economico così instabile? Come far fronte alla necessità di accountability e partecipazione politica in ambiti cosi frammentati nonché politicizzati?
Fig. 2 – Un campo di rifugiati nella valle della Beqaa
LA PRESA DI COSCIENZA POST 2015 E LE SFIDE ATTUALI
Nel 2015 la decisione su come gestire il trattamento dei rifiuti ha portato a uno stallo politico, con conseguente totale mancanza di raccolta dei rifiuti a Beirut per svariati mesi. Se da una parte l’opinione pubblica ha criticato il Ministero dell’Ambiente per il dramma ambientale e l’impatto sulla salute delle persone, dall’altra parte la divisione delle competenze tra i tantissimi dicasteri è stata considerata la causa principale dagli addetti ai lavori. Per di più, rispondendo in Libano ogni competenza a una diversa area geografica, come assicurarsi che le decisioni centrali siano enforced, in un Paese nel quale il Ministero dell’Ambiente ha un budget di circa lo 0,03% (ossia di 3-4 milioni di euro) ed è fortemente a corto di personale? Come ottenere che queste siano anche considerate come legittime, se per esempio un Ministero viene guidato da un partito e quindi da una confessione diversa da quella del territorio in cui la decisione viene applicata? Sembrerebbe logico rispondere che questi obiettivi potrebbero essere raggiunti tramite strumenti partecipativi, i quali hanno tuttavia un alto costo operativo e possono risultare in una maggiore frammentazione, specialmente in una realtà che per le dimensioni ridotte non dovrebbe aver bisogno di una particolare decentralizzazione.
Al tempo stesso, secondo alcuni analisti, la risposta potrebbe risiedere (almeno temporaneamente) nel ruolo della comunità internazionale, sempre più presente a causa delle possibili conseguenze della crisi siriana. Ad esempio, in Libano sono attualmente presenti 15 aree protette (che coprono il 2,7% del territorio e salvaguardano oltre 370 specie di uccelli endemici e 2mila piante e fiori selvatici), di cui due marine e 13 terrestri, che hanno lo scopo di tutelare anche la flora endemica libanese (il Cedro Libanese, Cedrus Libani, è il più noto, nonché simbolo nazionale presente sulla bandiera nazionale). Una delle riserve naturali più sviluppate è la Shouf Cedar Reserve, che grazie a numerosi progetti con finanziatori della comunità internazionale, come Italia e Francia, è riuscita a ottenere un ruolo di leader e promotore di numerose buone pratiche riconosciute dalle altre riserve nazionali.
Questo shock legato alla gestione dei rifiuti ha anche portato al risveglio della società libanese su tematiche prima considerate come secondarie allo sviluppo economico duro e puro, ossia quelle legate alla salute ambientale, alla conservazione e all’impegno politico orizzontale e tematico, non più subordinato alle confessioni, come dimostrato dalle numerose ONG nate in questo periodo. Il Ministero dell’Ambiente da quel momento in poi ha preposto misure ambiziose, tra le quali una polizia ambientale per il monitoraggio delle decisioni prese dal Governo, giudici esclusivamente incaricati di applicare il diritto ambientale, e un aumento della superficie destinata alle riserve naturali al 5% del territorio, in linea con l’Agenda 2030 delle Nazioni Unite e gli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile. Purtroppo, fino a data odierna questo non è stato portato avanti per la mancanza di un Governo in Libano a seguito delle elezioni del maggio 2018 (le prime dopo 9 anni) e per le complessità inerenti al budget, che deve essere discusso congiuntamente al Ministero delle Finanze e che non è mai stato concordato tra il 2005 e il 2017. A rendere il tutto ancora più difficoltoso, il Libano ha un rapporto tra debito e PIL del 150% che non tende a diminuire, lasciando poco spazio a nuove misure, se non andando a compromettere tutta la struttura confessionale al momento posta in essere. Oltre a una scarsa tendenza ai regolamenti, data da una tradizione di libero mercato alla mercé di fenomeni di free-riding, che si traducono per l’appunto con il gramo 143mo posto nella classifica di Transparency International.
Fig. 3 – La crisi 2015 dei rifiuti a Beirut
UNA RAPPRESENTAZIONE DEI PUNTI CHIAVE PER LA GOVERNANCE AMBIENTALE
In conclusione, il Libano è un Paese di dimensioni ridotte, ma con tante questioni chiave per comprendere le difficoltà legate alla governance ambientale. Come portare uno Stato parte di una regione così instabile a una visione di lungo periodo? Come slegare gli interessi economici di breve periodo dalla sostenibilità ambientale, che richiede spesso tempi maggiori e possibili ritorni sugli investimenti minori, almeno inizialmente? Come strutturare una governance ambientale in regioni dove le priorità politiche e la percezione dei rischi risultano essere dettate da driver cosi variegati? Come avere a che fare con un piecemeal di competenze da parte dei Ministeri che rende complicato un approccio olistico e integrato alla problematica ambientale? Su tutto, data la divisione politica confessionale, come interfacciarsi per esempio a una zona geografica facente parte di un culto se il Ministero competente ha una guida politica (e quindi anche religiosa e geografica) diversa? Tutte queste domande si mescolano alla necessità costante di incrementare la sensibilità da parte della popolazione ai temi ambientali, come è riuscita a fare la Riserva dello Chouf. Se da una parte i libanesi hanno storicamente dimostrato una imparagonabile resilienza, dall’altra lo sforzo richiesto per far fronte alle problematiche economico-politiche, congiuntamente alle sfide ambientali, porta a chiedersi se e come un Paese con questo passato possa transitare verso uno sviluppo post-bellico sostenibile, mantenendo al contempo tale complessa struttura confessionale.
Dario Trombetta
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