Analisi – Nel dicembre 2003 l’Unione europea adotta il suo primo documento strategico: la European Security Strategy. Quasi tredici anni dopo, nel giugno 2016, la EU Global Strategy inaugura un nuovo approccio alla politica estera, di sicurezza e di difesa comune, elevandone il livello di ambizione e ampliandone le prospettive, con lo sguardo rivolto alla cosiddetta “autonomia strategica”. In attesa dello Strategic Compass, ne analizziamo alcuni passaggi salienti.
LA EUROPEAN SECURITY STRATEGY, 2003
Nel dicembre del 2003 l’Unione Europea adottava il suo primo documento strategico, la cui elaborazione era stata affidata dagli Stati membri all’allora Alto Rappresentante Javier Solana, già Segretario Generale della NATO nella seconda metà degli anni Novanta (1995-1999). Con la European Security Strategy (ESS), infatti, l’UE intraprendeva i primi passi di un lungo percorso che – sebbene ad oggi non ancora concluso – l’avrebbe portata a delineare con maggiore chiarezza l’idea di sé e del proprio ruolo nel mondo. Il contesto, anche allora, era definito da una crisi. Con gli attentati dell’11 settembre 2001 e il successivo intervento in Afghanistan, fino alla guerra in Iraq nel 2003, si era infatti aperta una stagione di grande preoccupazione per la sicurezza internazionale, messa in pericolo soprattutto – ma non solo – dal riemergere prepotente del fenomeno terroristico. Dopo aver enumerato una serie di più ampie e generali “Global Challenges” (tra cui, significativamente, la dipendenza energetica), al primo posto delle “Key Threats” la ESS poneva infatti proprio il terrorismo. Ciononostante, rispetto ai successivi, il quadro dipinto in quel documento appariva addirittura ottimistico. Così si apriva l’Introduzione: “Europe has never been so prosperous, so secure nor so free”. Tuttavia, continuava il testo, “Europe still faces security threats and challenges”, per rispondere alle quali quest’ultima avrebbe dovuto divenire “ready to share in the responsibility for global security and in building a better world”. Definite le minacce, la strategia del 2003 si concludeva quindi segnalando alcune “policy implications”: l’Unione Europea “to make a contribution that matches our potential” avrebbe dovuto, da un lato, divenire “more active, more coherent and more capable”, dall’altro riconoscere la necessità di “lavorare con gli altri”. In particolare, tra i “key actors” con cui consolidare o sviluppare ulteriormente i rapporti, oltre agli Stati Uniti – naturalmente al primo posto – figurava anche la Russia, con la quale, si auspicava la ESS, “We should continue to work for closer relations”, essendo ciò “a major factor in our security and prosperity” – senza altresì dimenticare l’importanza del rispetto di “valori comuni” nel progresso verso quella che viene definita una (eventuale) “strategic partnership”.
Embed from Getty ImagesFig. 1 – Il Summit UE del 12 dicembre 2003, a Bruxelles
CINQUE ANNI DOPO…
Una prima integrazione venne cinque anni dopo, nel dicembre del 2008, con il Report on the Implementation of the European Security Strategy. Il Rapporto, presentato sempre da Javier Solana, si poneva come strumento di “implementazione” e “rinforzo” della ESS, fornendo tra le altre cose un aggiornamento dell’analisi dell’ecosistema securitario internazionale in cui si trovava l’Europa in quegli anni ed elencando nuovamente le principali minacce: “proliferazione delle armi di distruzione di massa”; “terrorismo e crimine organizzato”; “sicurezza energetica”; “cambiamento climatico”. Un quadro assai meno ottimistico, come si evince già dal cambiamento di toni rispetto al 2003: se la European Security Strategy si intitolava “A Secure Europe in a Better World”, il Rapporto si limitava a un più cauto “Providing Security in a Changing World”. E, in effetti, l’immagine prospettata è dipinta a tinte decisamente meno luminose: “Yet, twenty years after the Cold War, Europe faces increasingly complex threats and challenges”. Rispetto al documento del 2003 si possono evidenziare alcune ulteriori differenze degne di nota: la ESS, come si è detto, poneva il terrorismo al primo posto tra le minacce, seguito da armi di distruzione di massa, conflitti regionali, “State Failure” e crimine organizzato – problematiche a ben vedere in qualche modo comunque collegate al più ampio fenomeno terroristico, che in quegli anni era riemerso in maniera eclatante e drammatica. Il Rapporto del 2008 invece, pur confermando sfide e minacce individuate nel 2003 – “Five years on, these have not gone away: some have become more significant, and all more complex”, si legge, – ne rimodulava parzialmente la graduatoria, iniziando dalla “Proliferation of Weapons of Mass Destruction” e ponendo il terrorismo, ora assieme al crimine organizzato, al secondo posto (“Terrorism and Organised Crime”, nel cui ambito si dedicava un paragrafo anche alla “Cyber Security”). Va inoltre sottolineata l’aggiunta, sempre nel 2008, di sicurezza energetica e cambiamento climatico all’elenco – fatto sintomatico sia del mutato contesto internazionale, che di una più attenta sensibilità delle opinioni pubbliche europee per questi temi. Con riferimento specifico alla sicurezza energetica, in particolare, si ribadiva – con non velata preoccupazione – l’eccessiva dipendenza dai Paesi esportatori di petrolio e gas, molti dei quali “face threats to stability”. Dipendenza peraltro stimata in crescita rispetto alle previsioni fatte nel 2003, anche a causa di un calo della produzione interna all’Europa. Tra i principali fornitori di energia, la Federazione Russa – presenza già sottolineata dalla ESS. A tal proposito il Rapporto si esprimeva così: “Energy is a major factor in EU-Russia relations. Our policy should address transit routes, including through Turkey and Ukraine”. E proprio nei rapporti con la Russia, rispetto al 2003, si registra un deciso cambio di passo, dovuto soprattutto al conflitto con la Georgia: “Our relations with Russia have deteriorated over the conflict with Georgia”, sebbene Mosca restasse “an important partner on global issues”.
Embed from Getty ImagesFig. 2 – Il Summit UE del 28 giugno 2016, a Bruxelles
LA EU GLOBAL STRATEGY, 2016
Per una più vasta e profonda innovazione della visione strategica europea, si dovrà però attendere almeno fino al giugno 2016 quando, sotto la guida dell’allora Alto rappresentante Federica Mogherini, venne pubblicata la EU Global Strategy. Un documento che eleva ed estende il livello di ambizione dell’UE nella politica estera, di sicurezza e di difesa, segnando un vero e proprio cambio di prospettiva rispetto al passato. La nuova strategia dell’UE si immagina infatti “globale”, e non soltanto da un punto di vista geografico. Nelle parole di Federica Mogherini, dalla Foreword al citato documento: “‘Global’ is not just intended in a geographical sense: it also refers to the wide array of policies and instruments the Strategy promotes”. L’obiettivo, raggiungere la cosiddetta “autonomia strategica”. Ovvero, riprendendo ancora la Premessa dell’Alto Rappresentante Mogherini: “The Strategy nurtures the ambition of strategic autonomy for the European Union”. Ambizione che si spiega anche con i rapidi sconvolgimenti che, dalla crisi economica in poi, passando per Libia, Siria, crisi migratorie e Ucraina, soltanto per citarne alcune, hanno progressivamente reso evidente ai leader europei la necessità di assumersi maggiori responsabilità, insieme, per la propria sicurezza e difesa – pur confermando il ruolo centrale dell’Alleanza atlantica in questo campo. A differenza dei documenti poc’anzi analizzati, la Global Strategy pone al primo posto gli interessi e i principi condivisi, per poi soffermarsi sulla conseguente definizione delle priorità dell’azione esterna dell’Ue e sul modello di Unione ritenuto necessario a tramutare questa “visione” in azioni concrete (“From Vision to Action”), ovvero: “a credible, responsive and joined-up Union”. Un approccio che di fatto ribalta la prospettiva, e non soltanto nella scelta del lessico o nell’analisi delle minacce. La ESS, dopo una breve introduzione, iniziava infatti direttamente da sfide globali e minacce alla sicurezza, concentrandosi così più sull’analisi del contesto esterno che sulla definizione di una strategia condivisa per raggiungere gli obiettivi prefissati – evitando quindi di addentrarsi troppo nell’impervio terreno dell’individuazione di interessi comuni, sulla cui base elaborare politiche in grado di soddisfare e coniugare a livello europeo le non sempre omogenee esigenze che possono emergere a livello nazionale. Impresa ardua, ad oggi ancora in corso – sebbene se ne intraveda a breve una nuova, importante realizzazione. Nel marzo 2022, dopo quasi due anni di lavori, avviati sotto la presidenza tedesca del Consiglio dell’UE, verrà infatti proposta al Consiglio europeo la versione finale dello Strategic Compass, un documento che – proseguendo nel solco tracciato dalla EU Global Strategy – se approvato fornirà a Bruxelles un più pratico, comprensivo strumento d’indirizzo per guidare l’Unione attraverso le maglie di una realtà geopolitica sempre più complessa e conflittuale, caratterizzata dal riemergere della competizione tra grandi-medie potenze, agende revisioniste e sfere di influenza, nella quale si assiste a un pericoloso retrocedere del metodo multilaterale e del diritto internazionale rispetto alle prove di forza. Ma lo approfondiremo nel prossimo appuntamento.
Julian Colamedici[1]
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[1] Le opinioni espresse dall’autore non sono in alcun modo riconducibili all’Amministrazione di appartenenza e non ne rappresentano necessariamente il pensiero. Ogni posizione è da considerarsi solo ed esclusivamente personale.
