Analisi – Il 12 gennaio 2023 rappresenta una data assai significativa per l’avvio del sistema per il controllo delle sovvenzioni estere all’interno dell’Unione Europea con l’entrata in vigore del Foreign Subsidies Regulation (FSR). Questo nuovo regime normativo ha l’obiettivo di combattere le distorsioni causate dalle sovvenzioni di Paesi terzi nel Mercato Interno dell’UE e, pertanto, rappresenta un tassello fondamentale nella spinta dell’Europa verso l’autonomia strategica nella sua accezione rivolta alla protezione del suo tessuto imprenditoriale.
UN APPROCCIO AUTONOMO PER UNA SFIDA MULTILATERALE
Il FSR segna un cambiamento importante nella gestione delle sovvenzioni da parte dell’UE, che ha scelto di affrontare in maniera autonoma una questione generalmente rientrante in accordi e regole multilaterali come quelle dell’Organizzazione Mondiale per il Commercio (OMC). Tale indirizzo si inserisce nella più ampia strategia europea di rafforzare la sua autonomia strategica e dotarsi di strumenti autonomi per proteggere il proprio Mercato Unico da pratiche distorsive. È questa la strategia destinata a dominare l’azione europea in materia di commercio e di investimenti nella nuova Commissione von der Leyen rivolta a perseguire in chiave geo-economica gli obiettivi rientranti nella sicurezza economica.
È noto che l’Unione Europea gestisce sul piano interno un elaborato meccanismo di controllo degli aiuti di Stato, che vieta la concessione di aiuti da parte degli Stati membri a meno che non siano autorizzati dalla Commissione ai sensi dell’Articolo 107 TFUE. Questo modello di controllo della concessione di sussidi (ossia, aiuti di Stato) è stato sviluppato proprio per proteggere la concorrenza nel Mercato Interno.
La nuova legislazione portata dal FSR estende le logiche alla base della legge sugli aiuti di Stato, tradizionalmente applicata alle sovvenzioni interne tra gli Stati membri, anche alle sovvenzioni estere, colmando un vuoto normativo percepito come critico, specie in vista del rischio di coercizione economica ai danni di entità economiche europee.
Il controllo degli aiuti di Stato dell’UE, infatti, si rivolge agli aiuti concessi dagli Stati membri, ma non ai sussidi di Paesi terzie ai loro effetti sulla concorrenza nel Mercato Interno. Allo stesso modo, la legislazione europea sui rimedi commerciali non consente all’UE di agire contro gli effetti dei sussidi esteri (inclusi quelli sugli investimenti e sul commercio di servizi) se non con riguardo alle importazioni di beni beneficiati da tali sussidi. Non esisteva, dunque, uno strumento destinato ad affrontare gli effetti potenzialmente distorsivi dei sussidi concessi da Paesi terzi su servizi, investimenti o altri flussi finanziari all’interno del mercato interno.
Per colmare questa lacuna, il FSR ha l’obiettivo di stabilire un quadro armonizzato per affrontare le distorsioni causate, direttamente o indirettamente, dai sussidi esteri e garantire parità di condizioni all’interno del mercato unico e la resilienza del tessuto imprenditoriale europeo.
Fig. 1 – Ursula von der Leyen al Consiglio informale di Budapest del 7-8 novembre
LA DISCIPLINA
Il regime di applicazione del FSR è organizzato attorno a tre “strumenti” che consentono alla Commissione europea di investigare sugli effetti distorsivi dei sussidi esteri. Con lo strumento ex officio, la Commissione può indagare di propria iniziativa, indipendentemente dal livello del sussidio o dall’attività economica nell’Unione Europea che potrebbe essere influenzata. In sostanza, lo strumento ex officio funge da controllo generale.
Inoltre, il FSR prevede due strumenti basati su notifica: lo strumento M&A (fusioni e acquisizioni) e lo strumento per gli appalti pubblici. Per entrambi, concentrazioni e partecipazione a gare d’appalto devono essere notificate alla Commissione al ricorrere di determinate condizioni e la Commissione può anche richiedere la notifica quando non è obbligatoria.
La conformità a questi nuovi requisiti di notifica richiede una preparazione significativa e un investimento in due diligence da parte delle aziende che investono e operano nell’Unione Europea. È evidente che il FSR consente alla Commissione di utilizzare i poteri previsti dal nuovo strumento anche per perseguire obiettivi di politica industriale dell’UE.
Il Regolamento si applica a tutte le forme di contributi finanziari concessi da Paesi non appartenenti all’UE o da entità pubbliche o private attribuibili a Paesi terzi. Tali contributi, che spesso offrono vantaggi ingiustificati alle imprese straniere, possono distorcere la concorrenza interna dell’Unione, penalizzando le imprese europee.
La nozione di “contributo finanziario” ai sensi del FSR copre un insieme molto ampio di misure, tra cui sovvenzioni, prestiti o normali benefici fiscali. Potrebbe, a titolo di esempio, includere contributi ricevuti ai sensi dell’US Inflation Reduction Act (IRA); già soltanto questa osservazione dimostra le enormi implicazioni di carattere geopolitico che l’applicazione dell’istituto può comportare, nella specie nei rapporti UE-USA.
Il FSR impone obblighi di notifica e di approvazione per le acquisizioni di imprese strategiche dell’UE e per i grandi appalti pubblici, conferendo alla Commissione europea ampi poteri di indagine per controllare eventuali sovvenzioni distorsive. Dal 12 ottobre 2023, gli obblighi di notifica sono diventati pienamente operativi, e la Commissione può ora richiedere notifiche anche per transazioni sotto le soglie previste se sospetta che sovvenzioni estere siano state concesse nei tre anni precedenti. Questo garantisce un controllo capillare sulle operazioni economiche che potrebbero compromettere la concorrenza interna.
Al termine delle indagini, la Commissione può adottare diverse decisioni, tra cui l’approvazione dell’operazione, l’imposizione di misure correttive (come la vendita di attività o la concessione di licenze) o, nei casi più gravi, il divieto di acquisizioni o appalti pubblici. Queste misure rappresentano il segno, chiaro ed evidente, dell’“imprenditorialità politica” della Commissione europea.
Fig. 2 – La sede della Commissione europea a Bruxelles
EQUILIBRIO TRA SOVRANITÀ ECONOMICA E CONCORRENZA: UNA STRATEGIA CONTROVERSA
Negli ultimi anni sotto la spinta degli shock internazionali anche le economie occidentali hanno aumentato il loro intervento nei settori industriali, spinti dalla necessità di affrontare le conseguenze della pandemia di Covid-19, di promuovere la transizione verso un’economia verde e di rispondere alle sfide geopolitiche. In questo scenario, il FSR non è più limitato a combattere il modello cinese, ma può colpire potenzialmente una gamma più ampia di giurisdizioni, tra cui quelle di Paesi tradizionalmente più vicini all’Europa.
Il FSR non è un’iniziativa isolata. Oltre al controllo delle sovvenzioni estere, Bruxelles ha introdotto una serie di strumenti autonomi volti a proteggere i settori strategici, come il Regolamento sui controlli degli investimenti esteri diretti e il Regolamento sui mercati digitali. Questi strumenti, insieme al FSR, mirano a rafforzare la capacità dell’Unione di difendersi autonomamente dalle pratiche commerciali sleali, senza dover dipendere esclusivamente dal funzionamento delle organizzazioni multilaterali.
L’incremento di simili strumenti autonomi ha generato severe critiche da parte di chi teme che l’Unione Europea possa allontanarsi dai suoi principi fondanti di apertura commerciale e cooperazione internazionale. Alcuni, infatti, osservano che l’adozione di misure unilaterali potrebbe innescare ritorsioni commerciali da parte di altri Paesi, innescando una spirale di protezionismo globale.
Altro tema di riflessione è costituito dall’osservazione per cui l’Unione Europea e i suoi Stati membri hanno deciso di rendere disponibili ingenti aiuti di Stato per perseguire obiettivi di politica industriale, partecipando alla corsa globale ai sussidi che ha preso slancio negli ultimi anni. Tuttavia la partecipazione degli Stati membri a questa corsa limita la portata correttiva del FSR. Infatti, se l’UE mira a trattare allo stesso modo sussidi domestici ed esteri, questo implica che man mano che si allenta il controllo sugli aiuti di Stato, dovrebbe allo stesso modo essere ridottoil controllo sui sussidi esteri.
Pertanto, se l’UE vuole facilitare la concessione di aiuti di Stato per sostenere progetti e investimenti green ovvero rivolti alla digitalizzazione, il controllo dei sussidi concessi ai suoi partner commerciali per gli stessi scopi nell’ambito del FSR dovrebbe essere corrispondentemente ridotto.
Come gli altri strumenti autonomi, anche il FSR dimostra il difficile equilibrio tra le istanze del libero mercato e le necessità della sicurezza economica.
Filomena Ratto
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