L’Unione Economica e Monetaria rappresenta uno dei più importanti successi nella storia dell’integrazione europea. Essa è tuttavia stata messa a dura prova dalla crisi economica scoppiata nel 2008, dimostrandosi in parte non in grado di rispondere con efficacia e tempismo alle sfide postegli dalla crisi. Questo ha portato a una serie di riforme dell’area che non sono cessate con il miglioramento della situazione economica, ma che hanno come termine ultimo il 2025
INTRODUZIONE
Nel periodo successivo alla Seconda Guerra Mondiale una serie di iniziative emersero a livello globale per promuovere la cooperazione internazionale anche in campo economico. Queste iniziative, come gli accordi di Bretton Woods del 1944, la Carta delle Nazioni Unite del 1945 e l’Accordo Generale sulle Tariffe e il Commercio del 1947, avevano lo scopo di creare un sistema di norme e valori in grado, in un’ottica fortemente liberale, di sostenere una pace internazionale fondata sullo scambio economico. In questo contesto, in Europa, dopo la devastazione portata da due guerre mondiali, trovò spazio un impulso per la creazione di un nuovo ordine di pace, libertà e prosperità proprio a partire da una maggiore integrazione economica tra alcuni Paesi del continente. Questo processo condusse alla creazione di un mercato comune, che a sua volta portò gli Stati membri a cercare una maggiore integrazione economica attraverso l’istituzione dell’Unione Economica e Monetaria (UEM). L’emblema di quest’area divenne l’euro, una valuta adottata da 12 Paesi (attualmente i Paesi ad averlo adottato sono 19), che mise i cittadini europei in diretto contatto con un simbolo concreto dell’integrazione europea.
UNA PROSPETTIVA STORICA SULLA CREAZIONE DELL’UEM
Con l’espressione “Unione Economica e Monetaria” (UEM) ci si riferisce all’unione dei Paesi europei che hanno deciso di concordare le proprie politiche monetarie e macroeconomiche, di creare un’autorità monetaria unica e di condividere un’unica valuta.
Il primo impulso che portò alla creazione dell’UEM può essere fatto risalire al 1969, quando alla conferenza dell’Aia i capi di Stato dei Paesi membri si accordarono per trovare un’intesa che portasse alla creazione di un’unione monetaria. Questo primo impulso venne rallentato nel 1971 dalla decisione del presidente americano Richard Nixon di sospendere la convertibilità del dollaro in oro, che portò allo smantellamento del sistema di Bretton Woods. Le valute europee iniziarono quindi a fluttuare liberamente, comportando degli scompensi nei tassi di cambio. La soluzione che venne adottata per porre rimedio a questa situazione fu una maggiore integrazione tra i Paesi europei tramite la creazione del Sistema Monetario Europeo (SME) nel 1979. Lo SME era un sistema basato sugli Accordi Europei di Cambio (AEC), il cui obiettivo era quello di ridurre la volatilità nei tassi di cambio attraverso l’azione dei governi nazionali che, tramite misure di politica monetaria, dovevano riequilibrare i tassi.
Il processo che portò alle creazione dell’UEM subì un nuovo impulso negli anni ’80, periodo in cui si verificarono due accadimenti rilevanti. Innanzitutto il Consiglio Europeo di Hannover del 1988, alla conclusione del quale venne chiesto al presidente della Commissione Europea (Jacques Delors) di presiedere una commissione composta da 12 presidenti di Banche Centrali al fine di sviluppare un progetto per la creazione dell’UEM. Il risultato fu il ‘Rapporto Delors’, che delineò la realizzazione dell’UEM in tre stadi, come mostra l’infografica sottostante.
Il secondo importante accadimento di questo periodo fu il crollo del Muro di Berlino nel 1989, con la conseguente riunificazione della Germania, che contribuì a spostare le posizioni dei leader europei a favore della creazione dell’UEM come strumento per limitare la forza del marco tedesco.
Un passo fondamentale venne intrapreso con il Trattato di Maastricht, il quale stabilì il processo che, nel 1999, portò alla creazione dell’euro come moneta unica della Comunità Europea.
Nell’UEM le politiche monetarie non sono più formulate a livello nazionale, ma decise a livello europeo da una sola autorità centrale: la Banca Centrale Europea (BCE). Nel dicembre 1991, al consiglio europeo di Maastricht si decise di creare il SEBC (Sistema Europeo Banche Centrali), che attualmente si compone della BCE e delle già esistenti banche centrali nazionali. Inoltre, per facilitare il coordinamento delle politiche economiche e finanziarie, venne creato un gruppo ministeriale informale: il cosiddetto Eurogruppo, che si compone dei ministri delle finanze dei Paesi membri, i quali si ritrovano tipicamente prima del Consiglio Affari finanziari (ECOFIN).
L’Unione Economica e Monetaria rappresentò un caso singolare, perché al suo interno si delinearono due modi diversi per prendere le decisioni. Da un lato si applicò il metodo comunitario per quanto concerne la politica monetaria, che venne delegata a livello sovranazionale. Essa venne infatti affidata alla BCE, un’istituzione sovranazionale e indipendente creata nel 1998 dai Paesi che aderirono all’euro avente lo scopo di perseguire la stabilità dei prezzi nell’eurozona. Dall’altro lato, si ricorse all’applicazione del metodo intergovernativo, in quanto nell’UEM gli Stati (attraverso specifiche configurazioni del Consiglio, come l’Eurogruppo) mantennero un forte potere decisionale, soprattutto per quanto riguarda il coordinamento delle politiche economiche nazionali.
L’AVVENTO DELLA CRISI
Con l’avvento della crisi economica del 2008 l’UEM mostrò le proprie fragilità. La crisi ebbe un forte impatto sull’eurozona poichè l’Unione Economica e Monetaria non era attrezzata con strumenti adeguati a farvi fronte. Così gli Stati Membri iniziarono a prendere una serie di decisioni atte a creare degli strumenti che consentissero all’Eurozona di rispondere alla crisi. Le riforme messe in campo furono molteplici e indirizzate a migliorare la stabilità e il funzionamento dell’UEM.
Questo processo iniziò nel 2010 con la creazione dello European Financial Stabilisation Mechanism (EFSM) e l’European Financial Stability Facility (EFSF), due strumenti temporanei volti a fornire sostegno finanziario ai Paesi membri dell’Eurozona che ne avessero fatto richiesta.
Dopo queste prime due decisioni, nel 2011 venne adottato il Semestre Europeo, una forma vincolante di coordinamento delle politiche economiche nazionali costituito da un rigido calendario che ne struttura il funzionamento. Sempre nel 2011 venne approvata la modifica dell’art.136 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), che introdusse un comma in cui venne asserito che gli Stati Membri che avessero adottato come moneta l’euro potevano istituire un meccanismo di stabilità al fine di poter aiutare i Paesi le cui condizioni economiche avrebbero potuto rappresentare una minaccia per la stabilità dell’Eurozona. Questa modifica aprì alla creazione di uno strumento di sostegno per gli Stati in difficoltà che non fosse più temporaneo (come invece EFSM ed EFSF), ma permanente. Si arrivò così nel 2013 alla creazione dello European Stability Mechanism (ESM), un fondo permanente creato dai Paesi membri. Infine, nello stesso anno, venne promulgato il ‘six pack‘, un pacchetto composto di 5 regolamenti e una direttiva volti a rinforzare il patto di stabilità e crescita (PSC). Nel 2012 il PSC venne ulteriormente rafforzato da due ulteriori regolamentazioni (il cosiddetto ‘two pack‘) introdotte al fine di migliorare la sorveglianza di bilancio dell’area euro. Nello stesso anno venne anche approvato il Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance nell’Unione economica e monetaria (Fiscal Compact), un ulteriore strumento di coordinamento delle politiche economiche. Esso venne istituito come trattato internazionale e comportò la creazione di particolari obblighi per gli Stati che avevano adottato l’euro. Con la firma e la ratifica dell’accordo gli Stati membri si impegnarono a rafforzare l’UEM adottando una serie di regole intese a rinsaldare la disciplina di bilancio, a potenziare il coordinamento delle loro politiche economiche e a migliorare la governance della zona euro, sostenendo in tal modo il conseguimento degli obiettivi dell’Unione europea in materia di crescita sostenibile, occupazione, competitività e coesione sociale. Il Fiscal Compact introdusse anche l’obbligo di adottare delle stringenti regole inerenti il pareggio di bilancio. Infine, un’altra grande riforma avvenuta nell’UEM in risposta alla crisi economica fu la creazione dell’Unione Bancaria nel 2012, con la quale gli Stati membri trasferirono le competenze relative alla vigilanza bancaria a livello europeo.
Fig. 2 – Il Presidente della Banca Centrale Europea Mario Draghi
LE RIFORME PROSPETTATE E IL FUTURO DELL’UEM
Fin dal momento della sua creazione parve chiaro che l’Unione Economica e Monetaria non fosse un progetto completo, ma che si sarebbe dovuto sviluppare e completare nel corso degli anni.
Come abbiamo visto una prima riforma dell’area si ebbe in conseguenza della crisi finanziaria del 2008. Tuttavia i progetti di riforma dell’UEM non si arrestarono con l’attenuarsi della crisi. Nel giugno 2015 infatti venne pubblicato il cosiddetto ‘Rapporto dei cinque Presidenti’ (Commissione, Consiglio, Eurogruppo, Parlamento e BCE), in cui vennero delineate una serie di riforme da intraprendere entro il 2025. Questo percorso di riforme venne sottoscritto dagli Stati membri nel corso delle celebrazioni del sessantesimo anniversario dei Trattati di Roma, occasione in cui i leader dell’Unione Europea riaffermarono il loro impegno per il completamento dell’UEM.
Infine, a maggio 2017, la Commissione Europea ha provveduto a pubblicare un “reflection paper” sull’approfondimento dell’Unione Economica e Monetaria, ricapitolando le misure da intraprendere entro il 2025 e i possibili scenari futuri dell’UEM.
Tra le principali riforme troviamo la creazione di un’unione finanziaria che preveda una strategia per far fronte ai crediti deteriorati a livello europeo, il completamento dell’unione bancaria tramite lo sviluppo del sistema europeo di assicurazione dei depositi, la realizzazione dell’Unione dei mercati di capitali e la trasformazione del meccanismo di stabilità in un Fondo monetario Europeo.
Vi sono poi misure per migliorare la (discussa) democraticità della gestione dell’eurozona, ad esempio sottoponendo al controllo del Parlamento Europeo le decisioni prese dall’Eurogruppo prima che queste vengano comunicate agli Stati e unificando la carica di Presidente dell’Eurogruppo e di quella di Commissario UE agli affari economici e finanziari nella figura di un ministro delle finanze europee.
Infine, un ulteriore punto chiave del pacchetto di riforme è la volontà di comunitarizzare gli strumenti creati per fare fronte alla crisi economica che si basano su un approccio fortemente intergovernativo. In questo ambito troviamo ad esempio la volontà di comunitarizzare il Fiscal Compact, un’opzione in realtà già prevista dal Fiscal Compact stesso.
Fig. 3 – Una riunione dell’Eurogruppo
CONCLUSIONE
Il 15 dicembre 2017 si è tenuto un Consiglio Europeo dedicato alla discussione del futuro dell’UEM. I leader dell’UE hanno discusso di una serie di temi sui quali, come notato da Donald Tusk, si è riscontrata un’ampia convergenza: l’ulteriore sviluppo del meccanismo europeo di stabilità e la sua eventuale conversione in un Fondo monetario europeo e il completamento dell’unione bancaria, tramite la graduale introduzione di un sistema europeo di assicurazione dei depositi. I partecipanti al vertice hanno poi concordato sul fatto che nei prossimi sei mesi il lavoro dei ministri delle finanze dovrebbe concentrarsi sulle suddette questioni. La discussione sulla riforma dell’UEM continuerà dunque nel corso del prossimo Consiglio Europeo.
Alberto Tagliapietra
[box type=”shadow” align=”aligncenter” class=”” width=””]Un chicco in più
La creazione dell’UEM esemplifica per alcuni osservatori quella che Majone definì “la cultura dell’ottimismo totale”, ossia l’idea che qualsiasi crisi si sarebbe verificata sarebbe stata risolta con un’ulteriore integrazione tra gli Stati membri. Esemplare è il modo in cui Helmut Kohl rispose a Romano Prodi, che gli chiedeva come potessero i Paesi membri dell’UE avere una moneta comune senza avere dei pilastri fiscali, economici e politici condivisi. La risposta di Kohl fu: “Per ora abbiamo fatto questo passo. Il resto seguirà”. È per questo che l’UEM era sprovvista di strumenti anticiclici. [/box]
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