Analisi – Di fronte al flusso costante di civili in fuga dall’Ucraina il Consiglio dell’UE ha deciso di adottare la direttiva per la protezione temporanea, anche se non senza difficoltà e disaccordi. I Paesi dell’Unione continuano infatti a restare divisi su temi difficili come l’immigrazione, la politica estera, di difesa e di sicurezza comune, nonostante la crisi che infuria alle porte.
L’ESODO DEI CIVILI
Mentre infuria la guerra in Ucraina, la crisi internazionale si riflette nel dramma dei civili. Dal 24 febbraio, secondo le stime dell’UNHCR, più di 4 milioni di persone sono fuggite dall’Ucraina approdando nei Paesi confinanti dell’Unione Europea, in particolare Polonia, Ungheria, Slovacchia e Romania. Alcuni si stanno anche spostando verso l’Europa centrale e occidentale per ricongiungersi ad amici o familiari. Come sappiamo a fuggire sono soprattutto donne e bambini, sia per motivi di maggiore vulnerabilità, sia per la legge marziale che impedisce agli uomini maggiorenni di abbandonare l’Ucraina in quanto chiamati ad assolvere ai doveri militari. Nonostante l’incredibile solidarietà dimostrata da tutti i popoli europei verso i civili in fuga, rimangono ancora molte incertezze e criticità. Il viaggio che porta i profughi nell’UE è una sfida contro il tempo e le bombe che inizia nelle stazioni piene, senza la certezza di riuscire a prendere un treno, viaggiando per ore verso ovest per avvicinarsi al confine. Una volta passata la frontiera, spesso il viaggio prosegue in modo fortuito verso le altre destinazioni prescelte grazie all’aiuto di amici, parenti o centri profughi, oppure affidandosi alla bontà delle persone che aprono le proprie case ai rifugiati in attesa di trovare un volo che li porti a destinazione. Sempre più spesso però chi arriva si trova senza risorse né conoscenze, in un Paese di cui non parla la lingua e in cui non ha possibilità di ricostruire una vita. Secondo l’ONU il 90% degli ucraini arrivati in Europa è a rischio di povertà e vulnerabilità economica, nonché di cadere vittime di violenza o di tratta. Per questo secondo la polizia di confine polacca quasi 400mila persone hanno fatto rientro in Ucraina dopo una breve sosta in Europa per portare al sicuro bambini e anziani, e ogni giorno aumenta il numero di persone che percorre il tragitto di ritorno.
Embed from Getty ImagesFig. 1 – Sfollati alla stazione di Przemysl (Polonia) aspettano un treno per Kiev, 7 aprile 2022
LA DIRETTIVA PER LA PROTEZIONE TEMPORANEA
A sorpresa il Consiglio dell’Unione Europea ha deciso di adottare per la prima volta la direttiva per la protezione temporanea per far fronte all’emergenza. Scritta nel 2001 per gestire la drammatica situazione dei profughi dell’ex Jugoslavia, la direttiva non fu poi mai implementata, nemmeno durante la crisi dei migranti del 2015. È sempre stata un punto controverso: nel 2020 ne era stata proposta l’abrogazione e ne è stato rifiutato l’utilizzo per rispondere all’emergenza afghana, mentre è stata invece approvata in tempi record nel caso ucraino. Nello specifico la direttiva si può attivare in caso di afflusso massiccio a una delle frontiere UE di sfollati provenienti da Paesi terzi, a causa di una situazione di pericolo concreto (come un conflitto armato). La norma istituisce delle procedure semplificate di ingresso nel territorio dell’Unione, promuovendo l’equilibrio degli sforzi tra gli Stati membri che li accolgono. In particolare queste procedure garantiscono agli sfollati di ottenere velocemente uno status di protezione e di migrante regolare all’interno del territorio e l’accesso ai servizi di base. Infatti le procedure per i richiedenti asilo o protezione internazionale sono burocraticamente complesse e possono durare fino a 9-12 mesi, durante i quali il richiedente non ha il permesso di lavorare o spostarsi nel territorio. Accedendo invece alla protezione temporanea gli sfollati devono comunque sottoporsi a controlli, ma nel frattempo hanno già un titolo regolare con cui possono muoversi e lavorare. Per giustificare l’attivazione il flusso in arrivo deve essere talmente elevato da mettere a repentaglio il funzionamento ordinario del sistema di protezione e asilo, esponendo a rischio sia chi arriva dal flusso emergenziale in oggetto sia gli ingressi da altre zone di pericolo. La durata della protezione è inizialmente fissata a un anno e prorogabile fino a tre anni, il tempo ritenuto necessario per risolvere la situazione emergenziale e far ritornare i cittadini nel proprio Paese, oppure concedere loro diverse forme di protezione o titoli. Resta divisiva la questione dei cittadini extra-europei non ucraini che si trovavano nel Paese allo scoppio del conflitto e che attraversano il confine europeo. A causa della posizione dei Paesi dell’est e del nord, i cittadini non ucraini saranno divisi in due categorie. Chi allo scoppio del conflitto aveva un permesso di soggiorno permanente o di lunga durata in Ucraina potrà, a discrezione dello Stato di arrivo, beneficiare della protezione temporanea o di altri tipi di protezione con iter più lunghi. Chi invece aveva un permesso breve o nessun permesso, sarà rimpatriato verso il proprio Paese di origine se considerato sicuro. Quest’ultima categoria comprende sia lavoratori stagionali o con contratti brevi che molti studenti stranieri che si trovavano in Ucraina. La decisione di implementare la direttiva parte dalla constatazione da parte del Consiglio dell’Unione Europea della presenza di un numero preoccupante di sfollati che stanno attraversando un confine comunitario. Essendo il Consiglio l’organo rappresentativo dei Governi nazionali, la scelta dell’attivazione è quindi fortemente legata alle dinamiche politiche all’interno dei Paesi membri e alle volontà politiche degli esecutivi che lo formano. L’approvazione della norma in tempi record è spiegata da diversi fattori. In questo caso a trovarsi in prima linea sono proprio quei Paesi storicamente più chiusi e rigidi sul tema dell’immigrazione, in particolare Polonia e Ungheria, che si sono invece visti questa volta incentivati a cercare l’aiuto e la collaborazione europea nell’accoglienza. Un altro fattore da non sottovalutare è il ruolo che ha giocato la prossimità, sia geografica che culturale, con l’Ucraina, che ha esercitato una forte pressione sia sui cittadini che sui governanti, spingendoli a operare più attivamente di quanto mai fatto prima per aiutare i propri vicini europei. Impegno rinnovato anche dalla Presidente del Parlamento Europeo Roberta Metsola nella visita a Kiev in cui ha ribadito il carattere europeo dell’Ucraina e ha rinnovato l’impegno al sostegno e a un maggiore avvicinamento del Paese all’Unione, forse addirittura a un suo possibile ingresso nel prossimo futuro.
Embed from Getty ImagesFig. 2 – Ursula von der Leyen, Roberta Metsola, Charles Michel e Josep Borrell si incontrano a Strasburgo per discutere della crisi ucraina, 6 aprile 2022
IL FUTURO DELL’UNIONE
L’attivazione della direttiva temporanea porta con sé quesiti di più ampio respiro riguardo al ruolo internazionale dell’Unione Europea e alla coesione al suo interno, soprattutto in materie da sempre spinose come l’immigrazione, la politica estera e di sicurezza e difesa comune. Sembrava che la questione ucraina potesse rappresentare un punto di svolta per una maggiore unità europea su questi temi, ma le prospettive sono contraddittorie. Come osservato sopra, Polonia e Ungheria, tradizionalmente i Paesi più chiusi e contrari alle politiche comuni sull’immigrazione, potrebbero questa volta cedere a un compromesso, trovandosi in una situazione di prima emergenza. Spiraglio che rimane però incerto, vista anche la recente rielezione di Orban sulla promessa di sicurezza e difesa del proprio territorio e le continue opposizioni di questi Stati a riforme radicali degli accordi sulle migrazioni. È in discussione al Parlamento Europeo il nuovo patto per la gestione del sistema di asilo e protezione internazionale proposto dalla Commissione e sul quale pesavano grandi aspettative riformatrici. L’opposizione ferma dei Paesi dell’est e del nord Europa, però, ha ridimensionato fortemente l’approccio promesso dalla Commissione, suscitando la contrarietà di diverse forze politiche e dell’Europarlamento. L’onorevole Pietro Bartolo, già famoso come medico di Lampedusa e ora in prima linea al Parlamento Europeo per la difesa dei migranti, si è dichiarato deluso dalla proposta poco innovativa della Commissione, che di fatto ricalca il regolamento di Dublino. La proposta mantiene in vigore il principio del Paese di primo approdo, scaricando la pressione sulle frontiere esterne più esposte agli arrivi e lascia la possibilità ai Paesi interni di rifiutare lo sforzo dell’accoglienza. Sembrerebbe quindi che, per quanto riguarda il tema dell’immigrazione, le posizioni non siano cambiate e la maggiore unità auspicata sia ancora lontana. Anche per quanto riguarda la politica estera, di difesa e sicurezza comune la posizione ungherese è stata di netto rifiuto: è l’unico Paese confinante con l’Ucraina che ha rifiutato di mandare armi a Kiev e che si è espresso contrariamente all’indipendenza energetica europea dalla Russia, in quanto tale decisione avrebbe un forte impatto sulla sua economia. L’input tedesco sulla questione del riarmo e del budget per l’esercito potrebbe far nascere in Europa un maggiore dibattito sulla politica estera di difesa e sicurezza comune (PESC), da sempre spinosa e delicata, che coinvolge interessi molto forti sui quali gli Stati sono riluttanti a cedere sovranità. A rendere ancora più difficili i negoziati sull’argomento, infatti, è il requisito del voto unanime in Consiglio per l’approvazione di direttive sulla PESC, difficile da ottenere. Alcuni studiosi hanno valutato l’ipotesi di passare al voto a maggioranza qualificata sulla materia, ma l’opzione è stata giudicata poco plausibile in quanto incontrerebbe una forte resistenza da parte di molti Stati membri dell’Unione. Nonostante la crisi alle porte, quindi, manca ancora forse un vero e profondo senso di unità europea e la volontà politica, specialmente in alcuni Stati, per portare a compimento l’integrazione su questi temi delicati.
Annalisa Rossi
“Accept refugees Ukraine flag” by Matt From London is licensed under CC BY
