Anche l’Unione Europea è presente ad EXPO 2015, considerata come importante vetrina per rafforzare il proprio ruolo nel settore dello sviluppo e per presentare al grande pubblico le politiche dell’Unione Europea, tra tutte la PAC.
IL PERCORSO VERSO EXPO 2015 – Con il titolo Coltivare insieme il futuro dell’Europa per un mondo migliore l’Unione ha non solo sugellato la propria partecipazione ad EXPO 2015 in un padiglione autonomo, ma anche riaffermato il proprio interesse per le tematiche agroalimentari.
In effetti, l’attività dell’UE nel settore è da sempre stata molto vivace. Come si vedrà in seguito, infatti, la sicurezza degli approvvigionamenti (food security) e dei cibi (food safety), insieme alla salvaguardia di consumatori ed agricoltori, sono temi molto cari all’Unione europea, nonché tra gli elementi cardine di EXPO.
In aggiunta, l’UE ricopre un ruolo internazionale rilevante in tema di aiuti allo sviluppo e nutrizione. La presenza a Milano rappresenta una sorta di coronamento del 2015 – Anno europeo per lo sviluppo – da parte del maggior fornitore di aiuti allo sviluppo a livello mondiale. Attraverso un meccanismo di “ponderazione” degli aiuti in base alla condizione economica e politica di ciascun Paese, l’Unione cerca di contribuire – anche se con ammontare variabile – al miglioramento delle condizioni di tutti gli Stati in difficoltà.
L’impegno dell’Unione in tema di aiuti allo sviluppo si afferma anche nell’ambito dei cambiamenti climatici – di cui si discuterà estensivamente al Summit di Parigi del prossimo dicembre e in cui si negozieranno gli impegni sul clima per il post-2020. In particolare, l’Unione europea mira a rafforzare il proprio impegno in tema di emissioni, ponendosi come obiettivi la riduzione del 20% entro il 2020 e del 40% (rispetto al 1990) entro il 2030. Molto è stato già fatto proprio nel settore agricolo – nel quale, a partire dal 1990, le emissioni sono diminuite del 24% e dovrebbero ulteriormente diminuire attraverso le regole introdotte con la nuova PAC (di cui si parlerà in seguito).
Il percorso dell’Unione verso EXPO passa non solo per le politiche e i finanziamenti, ma anche per la scienza. Lo Steering Committee per EXPO 2015 – coordinato dal Joint Research Center (il servizio scientifico interno della Commissione europea) – ha lavorato per un anno ad un Programma scientifico per EXPO 2015, che definisce sette aree fondamentali della ricerca relativa a sicurezza globale e nutrizione.
LE RAGIONI DELLA PARTECIPAZIONE – Come già accennato, le motivazioni che giustificano la presenza dell’UE come parte attiva dell’Esposizione universale sono diverse, ma tutte incentrate su due temi cardine della manifestazione, cibo e sostenibilità.
Attraverso la propria partecipazione, l’Unione intende riaffermare l’impegno – a livello globale, ma anche regionale – rispetto alla sostenibilità ambientale, alla food safety e alla food security. Per la sua vocazione universale, EXPO è stata vista come un’importantissima arena per il confronto con stakeholders, Governi e altre Organizzazioni (Comunità caraibica e Nazioni Unite), attraverso il quale si potrebbero individuare importanti soluzioni per i problemi alimentari che affliggono molte aree del pianeta. Ma l’Unione intende sfruttare la forte partecipazione prevista (i biglietti venduti sono già 15 milioni) per promuovere – presso i propri cittadini e non solo – una corretta comprensione delle politiche agroalimentari e per cercare un approccio più interattivo al loro sviluppo. In particolare, al padiglione UE si cercherà di fare chiarezza – anche attraverso una serie di conferenze dedicate – sulla Politica Agricola Comunitaria (più nota come PAC), particolarmente rilevante per la vita dei cittadini, ma allo stesso tempo spesso giudicata come controversa e complessa.
Fig. 1 – Immagini della visita di Schulz e Mogherini all’interno del padiglione UE. Sullo sfondo Sylvia e Alex, i protagonisti del film “La spiga d’oro”, ideato per rendere comprensibili anche ai visitatori più piccoli i temi di EXPO e i valori dell’Unione e dei suoi cittadini.
LA POLITICA AGRICOLA COMUNITARIA… – La Politica Agricola Comunitaria (PAC) è definita, per il ruolo rilevante ricoperto dalla Commissione europea nella sua definizione, come politica comunitaria per eccellenza.
Avviata nel 1962 dopo la faticosa ricerca di un compromesso tra i sei Paesi fondatori dell’Unione (Francia, Italia, Olanda, Belgio, Germania e Lussemburgo), aveva come obiettivi fondamentali – sanciti dall’art.33 dell’allora TCE – l’incremento della produzione, la salvaguardia del reddito degli agricoltori, la stabilizzazione dei mercati, la garanzia degli approvvigionamenti e la sicurezza di prezzi ragionevoli per i consumatori. Nella sua configurazione originaria la PAC si è rivelata efficace nel complesso, visto che la maggior parte degli obiettivi prefissati sono stati raggiunti (in particolar modo la sicurezza degli approvvigionamenti). Ma il prezzo per il raggiungimento di tali obiettivi si è rivelato molto alto. La volontà di salvaguardare il reddito degli agricoltori e, allo stesso tempo, garantire prezzi ragionevoli per i consumatori ha infatti originato un cortocircuito: i lavoratori del settore, convinti di poter vendere ad un prezzo garantito a prescindere dal volume di beni immessi sul mercato, hanno continuato a produrre per livelli superiori alla domanda, ed è toccato all’Unione sobbarcarsi della differenza.
A partire dagli anni Novanta, la PAC ha subito cinque processi di riforma, culminati con le modifiche previste per il periodo 2014-2020 – approvate nel 2013 applicando per la prima volta la procedura di codecisione prevista all’art. 249 del TFUE (e dunque con la partecipazione di Consiglio, Commissione e Parlamento europeo all’iter legislativo).
[toggle title=”Per approfondire: la struttura della PAC e i suoi sviluppi recenti” state=”close”]
L’articolata legislazione che regolamenta la PAC comprende:
- il Titolo III del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), articoli da 38 a 44.
- Due fondi (FEAGA – Fondo europeo agricolo di garanzia – e FEARS – Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale).
- Quattro regolamenti di base: Reg. 1305/2013 (sviluppo rurale); Reg. 1306/2013 (regolamento orizzontale su finanziamento, gestione e monitoraggio); Reg. 1307/2013 (pagamenti diretti); Reg. 1308/2013 (unificazione Organizzazione comune di mercato).
- Una serie di regolamenti delegati e di esecuzione. le normative nazionali.
La Politica si articola su due pilastri:
I – Si suddivide in:
- organizzazione comune di mercato (OCM), che si applica ai prodotti previsti dall’annesso I del TFUE e ne regola produzione e libera circolazione sul mercato europeo e gli scambi con i Paesi terzi (che prevedono barriere doganali). Comprende anche le regole relative a concorrenza e aiuti di Stato ed eventuali misure eccezionali.
- Pagamenti diretti agli agricoltori: regola il regime dei pagamenti previsti per gli agricoltori e intesi come sostegno al reddito, slegato dal livello di produzione.
II – Incentrato sulla politica di sviluppo rurale: mira, attraverso l’erogazione di finanziamenti dal FEARS, alla rivitalizzazione delle aree rurali, cercando di preservarne il patrimonio, la cultura e l’ambiente. Si concretizza in un insieme di servizi pubblici specifici e sulle capacità di produzione di reddito di tali tipi di aree.
Nell’attesa di una più compiuta riforma – prevista entro il 2020 – la programmazione 2014-2020 prevede di innovare la PAC per:
- Garantire food security e food safety a prezzi accessibili, attraverso il rafforzamento della posizione degli agricoltori nella filiera alimentare, la migliore protezione contro la volatilità dei prezzi e una distribuzione più equa dei pagamenti diretti. Questi ultimi, prima destinati al sostegno indifferenziato, sono adesso suddivisi in sette tipologie: di base, greening e giovani agricoltori, obbligatori per gli Stati; redistributivo per i primi ettari, alle aree svantaggiate, accoppiato e piccoli agricoltori, facoltativi per gli Stati membri.
- Incentivare l’agricoltura verde ed efficiente. Oltre che per i finanziamenti alla ricerca e all’innovazione, quest’obiettivo passa per il 30% dei finanziamenti per lo sviluppo rurale e il 30% dei pagamenti greening. Questi ultimi possono essere richiesti da agricoltori che percepiscono il pagamento base e applicano congiuntamente e su tutti i loro terreni, le cosiddette pratiche benefiche: diversificazione delle colture (aziende con superfici a seminativo di più di 10 ettari), presenza di un’area di interesse ecologico (come terrazze o elementi caratteristici del paesaggio) e mantenimento di prati permanenti (aziende con più di 15 ettari a seminativo).
- Rivitalizzare il paesaggio agricolo e le comunità rurali, favorendo anche le attività non agricole e fornendo maggiori incentivi alle zone svantaggiate. Per raggiungere questo obiettivo, i pagamenti saranno destinati ai soli agricoltori “attivi” e si applicherà una “discriminazione positiva” a favore dei giovani agricoltori (under 40), per i quali il pagamento base viene aumentato del 25%. [/toggle]
…E GLI SVILUPPI PIÙ RECENTI – Le modifiche subite dalla PAC negli anni Novanta hanno tentato di porre fine alle criticità legate alla sovrapproduzione – che con le riforme precedenti non erano mai state affrontate del tutto. Allo scopo di far incontrare meglio domanda e offerta, i sussidi – che prima supportavano il mercato – iniziarono (a partire dal 1992) a riguardare direttamente gli agricoltori. Se a questa misura si unisce l’inclusione dello sviluppo rurale tra gli obiettivi della PAC (la scarsa considerazione per le aree rurali era giudicata come altro neo), il sistema si è via via riequilibrato, consentendo di prevedere una graduale eliminazione delle quote (previste per latte, ma non solo) introdotte per tentare di bloccare artificialmente la produzione. Il Commissario europeo Hogan, responsabile per l’Agricoltura e lo sviluppo rurale, si sta molto impegnando – anche dietro richiesta del Presidente Juncker – per una semplificazione della PAC. In effetti, le prime misure riguardanti la semplificazione saranno attive già da quest’anno e altre – ad esempio, quelle relative alla razionalizzazione delle normative sui pagamenti diretti – sono previste tra il 2016 e il 2017. Si susseguono inoltre gli sforzi per armonizzare la PAC con le altre normative europee (come quelle relative allo sviluppo e al Mercato Unico Digitale), segno che si intende imprimere un carattere più politico – e non solo meramente regolamentare – alla PAC.
Fig. 2 – Agricoltori tedeschi protestano contro il TTIP
FOOD SECURITY NEL TTIP – Lo sviluppo della nuova PAC sarà influenzato dagli accordi commerciali che l’UE concluderà e che avranno delle ricadute sul settore agroalimentare, primo tra tutti il TTIP (Transatlantic Trade and Investment Partership). In particolare, una delle tematiche TTIP che potrebbero maggiormente influenzare il settore agroalimentare europeo è quello degli standard alimentari, e dunque della sicurezza dei cibi. Se un abbassamento dei dazi potrebbe favorire ulteriormente gli scambi UE-USA (che sono passati dal deficit presente fino al 1999 ad un surplus per l’UE di 6 miliardi nel 2012), potrebbe anche danneggiare il mercato europeo in termini economici e regolamentari: secondo i critici, i produttori europei, dovendo rispettare i controlli previsti nell’UE, sarebbero soggetti a costi maggiori rispetto a quelli statunitensi – che potrebbero erodere fette di mercato potendo vendere a prezzi più bassi. Di fronte a tali perplessità, il Commissario europeo per il commercio Malmström ha più volte sottolineato come l’armonizzazione della regolamentazione riguarderà solo i settori con standard analoghi, ma regole diverse, così da poter mantenere lo stesso livello di sicurezza a costi inferiori. Il TTIP non forzerà invece l’Unione all’importazione di alimenti non in linea con i suoi standard, come Organismi Geneticamente Modificati (OGM) – la cui introduzione nel mercato dipende adesso dalle scelte dei singoli Stati membri –, carni provenienti da animali trattati con ormoni e carne da animali clonati.
Giulia Tilenni
[box type=”shadow” align=”aligncenter” class=”” width=””]Un chicco in più
Per maggiori informazioni sul padiglione dell’Unione europea ad EXPO 2015:
[/box]
Foto: European Parliament 
Foto: European Parliament
