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martedì 22 Giugno 2021

L’Unione Europea come soggetto di politica internazionale: un attore impotente con un futuro possibile

In breve

  • L’Alto rappresentante dell’UE per gli Affari Esteri e la Sicurezza umiliato a Mosca e il sofagate di Ankara sono sintomi della debolezza dell’Unione come soggetto di politica internazionale.
  • La UE, anche per la sua struttura istituzionale, non ha una strategia unitaria di politica estera, non è in grado di azioni diplomatiche efficaci, non ha un’effettiva capacità militare.
  • Ragioni storiche, interessi divergenti e reticenze nazionali a cedere sovranità possono essere superati. Francia e Germania sono consapevoli che è attraverso l’UE che possono far valere il proprio ruolo internazionale e anche l’opinione pubblica è forse più avanti di quanto si creda.

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Analisi – Alcune recenti umiliazioni subite da rappresentanti delle Istituzioni UE illustrano plasticamente la sua debolezza nelle relazioni internazionali. La consapevolezza dell’importanza di una politica estera europea coerente e capace d’imporsi si sta tuttavia facendo strada in alcune capitali e, forse, anche nell’opinione pubblica.

INADEGUATEZZE INDIVIDUALI O CARENZE ISTITUZIONALI? O ENTRAMBE?

Il trattamento riservato a Mosca all’Alto rappresentante dell’UE per gli affari esteri e la politica di sicurezza Josep Borrell o il pasticcio che ha coinvolto i Presidenti di Commissione e Consiglio Von der Leyen e Michel ad Ankara sono episodi che, al di là degli atteggiamenti provocatori degli ospiti russi e turchi (tipici di un certo tipo di diplomazia intimidatoria caratteristica dei rispettivi regimi), svelano non tanto o non solo l’eventuale inadeguatezza personale di alcuni rappresentanti europei, ma soprattutto la mancanza di status dell’Unione in quanto tale.
A norma dei Trattati l’Unione Europea conduce una Politica estera e di sicurezza comune, i cui obiettivi e orientamenti generali sono decisi dal Consiglio, attraverso l’azione e del proprio Alto rappresentante (che è anche vicepresidente della Commissione, “contribuisce” con proposte all’elaborazione della PESC ed è tenuto a consultare e informare regolarmente il Parlamento) e degli Stati membri, ricorrendo sia ai mezzi nazionali che a quelli dell’Unione.
Anche la semplice definizione rende probabilmente l’idea della difficoltà di effettive, concrete e rispettate decisioni e azioni dell’UE quale soggetto di politica internazionale. Dunque, della sua intrinseca debolezza.
Semplificando si potrebbe dire che sono tre gli elementi che permettono a uno Stato di avere un ruolo determinante nei rapporti internazionali: avere una strategia di politica estera, essere in grado di svolgere un’azione diplomatica efficace, avere un’adeguata capacità militare.
L’Europa è decisamente monca su tutti e tre gli aspetti, sebbene notevoli passi avanti siano stati fatti negli ultimi anni rispetto al passato.

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Fig. 1 L’Alto Rappresentante per la Politica Estera, Josep Borrell

PASSI AVANTI IN DIPLOMAZIA E DIFESA

La creazione di un Servizio europeo per l’azione esterna, avvenuta con il Trattato di Lisbona, ha precisato il concetto di personalità giuridica dell’UE in politica internazionale e creato una struttura istituzionale dedicata al servizio esterno, un vero e proprio “corpo diplomatico”. Ma, creata la struttura amministrativa, bisogna che vi sia una politica da implementare e un potere da esercitare. La figuraccia di Borrell al cospetto del Ministro degli Esteri russo Lavrov è rappresentazione plastica di un vuoto, tanto di strategia politica quanto di potere.
Con l’avvio della cooperazione strutturata permanente nel settore della difesa (PESCO) nel 2017, sono stati fatti importanti passi avanti nella cooperazione tra le strutture militari nazionali, nella standardizzazione dei mezzi, nel coordinamento dei comandi e, non ultimo, nella razionalizzazione degli appalti che garantisce risparmi nazionali laddove gestita a livello comunitario. Ma questo non è sufficiente a garantire all’Europa un’eventuale capacità d’intervento nel caso di conflitti destabilizzanti ai propri confini esterni: nei casi di Siria e Libia, ad esempio, l’UE non sarebbe stata in grado anche volendo di schierare un proprio dispositivo militare a scopo d’interdizione tra i combattenti, al fine di guidare una soluzione politica del conflitto.

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Fig. 2 La sede della Commissione Europea a Bruxelles

VOGLIA DI AUTONOMIA STRATEGICA E SOVRANITÀ EUROPEA

La politica estera e di sicurezza comune dell’Unione dovrebbe concretizzarsi nella salvaguardia dei valori comuni e degli interessi fondamentali dell’UE, il che implica tutta una serie di azioni che comprendono non solo la difesa comune di tipo passivo, ma anche il rafforzamento della sicurezza internazionale, il mantenimento della pace nel mondo, lo sviluppo della cooperazione internazionale, oltre che la promozione della democrazia e dello stato di diritto e il rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali. Ambizioni da grande potenza che non possono realizzarsi per mezzo dei soli strumenti del diritto o delle relazioni commerciali, come è ovvio. Il problema è che l’attribuzione a un ente sovranazionale (l’Unione Europea non è uno Stato federale, almeno per ora) di prerogative tipiche della sovranità nazionale è sempre stata fortemente avversata da quasi tutti i Paesi europei. I Trattati prevedono espressamente che la “sicurezza nazionale” resti di esclusiva competenza di ciascuno Stato membro. Inoltre, la geografia, oltre che le diverse storie e tradizioni, fanno sì che le priorità strategiche siano diverse tra le varie Nazioni. Senza dimenticare che non tutti gli Stati dell’UE sono membri della NATO. Ecco dunque che, pur inserita all’interno di un quadro normativo stabile, la modalità di decisione e azione in materia di politica estera e di sicurezza resta quella della cooperazione intergovernativa.
La debolezza di tale sistema è dunque al livello della costruzione istituzionale ed è comprensibile la reticenza degli Stati a cedere sovranità. Tuttavia diversi segnali portano a ritenere che in molte capitali si sia ormai acquisita la consapevolezza che la forza civile ed economica delle nazioni europee riunite nell’UE difficilmente potrà sopravvivere senza un’adeguata potenza politica esteriore. Particolarmente significativi al riguardo due posizionamenti recenti, di cui solo il primo ha avuto ampia eco mediatica: l’intervista in cui il Presidente francese Macron sostiene la necessità di una maggiore forza politica dell’UE in ambito internazionale (riassumibile nella formula della sovranità e autonomia strategica europea) e il discorso del Presidente del Parlamento tedesco Wolfgang Schäuble che invita la Germania sullo stesso percorso di assunzione di responsabilità (declinando il bisogno di un’autonoma sovranità strategica dell’Unione in termini di apprendimento della “lingua della potenza”).
Infine alcuni sondaggi di opinione degli ultimi anni segnalano che gli stessi cittadini europei sono probabilmente più favorevoli di quanto si potrebbe pensare ad una maggiore capacità diplomatica UE in politica internazionale e a coerenti politiche comuni in materia di sicurezza e difesa.
Le stesse criticità riscontrate nell’azione di Bruxelles in merito ai contratti per le forniture di vaccini anti-Covid hanno evidenziato tra le altre cose una debolezza politica dell’UE rispetto non solo a un “impero” come gli Stati Uniti, ma anche ad esempio alla Gran Bretagna “fresca” di Brexit. Paesi più attrezzati e pronti tanto a pagare di più per avere i vaccini, quanto a far pesare senza scrupoli la propria potenza politica nei confronti di alcune case farmaceutiche, sicuramente poco intimorite dalle possibili reazioni europee di fronte al mancato rispetto delle consegne.  
La Conferenza sul futuro dell’Europa potrebbe essere un’occasione per riflettere, nel quadro generale delle necessarie modifiche istituzionali, anche sui temi della politica estera e di sicurezza, fondamentali per affrontare le sfide future dell’UE.

Paolo Pellegrini

Hearing of Josep Borrell, High Representative / Vice President-designate, A stronger Europe in the World” by European Parliament is licensed under CC BY

Paolo Pellegrini

Nato a Terni nel 1967, laureato in Giurisprudenza, sono un funzionario della Commissione europea. Prima di diventare un euroburocrate ho svolto vari lavori ed attività, tra cui l’editore e l’istruttore di paracadutismo sportivo, ma la cosa di cui sono più fiero è l’essere stato, per un breve periodo della mia vita, operaio metalmeccanico.

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