Analisi – Non esiste una definizione univoca di “strategia”. Tra le tante, quella formulata dalla storica statunitense Kimberly Kagan è, per sintesi e completezza, la più accurata: strategia è la “definizione degli obiettivi di uno Stato e delle priorità tra questi obiettivi”. La National Security Strategy 2022 mette subito in chiaro quali siano le priorità degli USA per i prossimi anni: vincere nella competizione con la Cina e contenere la Russia. Ciò richiederà uno sforzo sostanziale in termini di risorse economiche, politiche, diplomatiche e militari: sarà realizzabile?
‘THE COMPETITION FOR WHAT COMES NEXT’
Il 12 ottobre l’Amministrazione Biden ha pubblicato la tanto attesa National Security Strategy (NSS), un articolato documento, indirizzato al Congresso e alla nazione, che individua le priorità in materia di sicurezza nazionale. Rispetto alle previsioni iniziali contenute nel National Security Act del 1947, e poi nelle modifiche intervenute con la legge Goldwater-Nichols del 1986, quello che doveva essere un obbligo di pubblicazione annuale è divenuto un appuntamento quadriennale: all’incirca una strategia per mandato presidenziale dai tempi di Bush jr.
Lo scopo della strategia di sicurezza nazionale è mutato nel corso degli anni per venire incontro alle sfide di un contesto internazionale in evoluzione. Sebbene resti un documento largamente dichiarativo, essa è essenziale nel rendere noto quale sia il ruolo che la Casa Bianca immagina per gli Stati Uniti nel mondo. È un vero e proprio manifesto delle intenzioni di politica estera del Presidente. Pertanto, su questa si concentra l’attenzione degli alleati e dei partner, e inevitabilmente anche quella dei nemici. La strategia nazionale è, inoltre, utile a guidare l’allocazione delle risorse, giustificando le eventuali richieste aggiuntive di fondi al Congresso. Non da ultimo, essa serve ad informare il dibattito pubblico nel tentativo di raccoglierne il sostegno.
Il contesto strategico delineato dalla NSS 2022 si sviluppa essenzialmente lungo due direttici: la competizione tra democrazie e autocrazie e la cooperazione su sfide comuni a tutti gli Stati, quali i cambiamenti climatici, la sicurezza energetica, le pandemie, la sicurezza alimentare, il controllo sulle armi e sulla non-proliferazione di ordigni nucleari e il terrorismo.
Fig. 1 – Militari statunitensi in azione
‘THE UNITED STATES IS STRONG ABROAD BECAUSE WE ARE STRONG AT HOME’
La NSS 2022 si distingue per sviluppare quella che ormai è nota come dottrina Biden. È forse uno slogan retorico definirla tale. Tuttavia, per come si evince dal testo, sono chiari i postulati su cui si sorregge la strategia e l’approccio di politica estera del Presidente Biden. In primo luogo, la superiorità di potenza degli Stati Uniti e del suo modello democratico. Un destino “manifesto”, tracciato nel celebre sermone di John Winthrop – “Saremo una città sulla collina. Gli occhi di tutti i popoli poseranno su di noi […]” – su cui si è costruito il mito fondativo degli USA. Un eccezionalismo che ne ha accompagnato l’agire, sino alla consacrazione a potenza egemonica. Basti guardare al dato empirico: gli Stati Uniti restano ancora la potenza economica, monetaria, militare, culturale, leader nel mondo. Una posizione che Biden intende proteggere, di fronte alla competizione esterna con la Cina e alle tensioni interne che agitano il Paese. Sotto il primo aspetto, la strategia fa i conti con un ordine internazionale attraversato da una feroce lotta tra democrazia e autocrazia. La dicotomia tra i due modelli risulta particolarmente evidente nel documento, laddove la parola “competizione” ricorre 44 volte. Vale a dire: la concorrenza è la forza inevitabile che guiderà le relazioni internazionali dei prossimi decenni. Sarà compito dei regimi democratici, gli Stati Uniti in primis, saperne “utilizzare gli impulsi per creare una corsa verso l’altro e fare progressi su sfide condivise”. Questo passa per il riconoscere la democrazia quale modello di Governo migliore, ma non tanto per la capacità di garantire lo sviluppo economico di un Paese, quanto per la capacità di porre i diritti umani al centro del processo politico. La dottrina Biden si impadronisce del tradizionale assunto della teoria della pace democratica. Ma la rielabora: la strategia non parla di esportazione del sistema democratico, quanto piuttosto di rafforzamento dei regimi democratici esistenti e di ricerca di una coalizione tra democrazie, che sia funzionale al mantenimento della pace, della sicurezza e della prosperità mondiale. Si osa persino di più: la Casa Bianca accoglie anche quelle autocrazie che esplicitamente rifiutano l’uso della forza o le guerre di aggressione come modo per minare i processi democratici di altri Paesi, la pace e la stabilità internazionale. Stavolta la classica tripartizione attraverso cui gli statunitensi pensano il mondo – “aperto, libero, sicuro” – viene arricchita di un quarto elemento: “prospero”. Il riferimento non è lasciato al caso. Con ogni evidenza gli strateghi federali vogliono dare un segnale rassicurante a quanti hanno aspramente criticato le storture della democrazia e coltivano, sia in patria che tra gli alleati, desideri nazionalistici, o spesso autoritaristici. Il documento non nasconde questa sfida. Anzi, non si nasconde che su questo aspetto si concentra la minaccia più subdola delle autocrazie: descrivere la democrazia come sistema politico debole. Ma è su questo aspetto che il Presidente Biden incalza nell’introduzione al documento: “Gli Stati Uniti d’America sono forti all’estero, perché forti a casa”. Il Presidente attribuisce, dunque, il futuro successo dell’America alla forza e resilienza dei cittadini statunitensi e in particolare della classe media, “fondamentale motore della crescita economica e fonte essenziale di vitalità e coesione democratica”. Ritorna il concetto di “politica estera per la classe media” già espresso da Biden in precedenza, ma che qui appare ancora più in vista, sotto la luce dei riflettori delle midterm. Capire se la strategia di politica estera di Biden riesca davvero a rafforzare la classe media statunitense, è esercizio di divinazione. Tra l’altro, ciò è reso ancora più gravoso dalla difficile ricerca delle soluzioni al tema. Sicuramente l’aver reso la politica estera un tema di politica interna, favorisce una maggiore interazione tra le questioni economiche e sociali interne e l’approccio estero dell’Amministrazione. In particolare, come si legge a pagina 16, il rafforzamento delle relazioni multilaterali con gli alleati favorisce lo sviluppo di una rete più coesa e agile nell’affrontare le sfide economiche, climatiche e di sicurezza che potrebbero mettere a repentaglio la prosperità della classe media. Una rete che passa necessariamente per il commercio internazionale, un’opportunità unica di crescita economica per la middle class statunitense. Il deficit di bilancia commerciale, soprattutto con riferimento alle importazioni nel settore manifatturiero, ha decretato la perdita di milioni di posti di lavoro. Situazione questa ulteriormente aggravata dalle violazioni delle regole del libero mercato ad opera di alcuni Paesi, tra cui la Cina. Gli Stati Uniti rispondono a tali sfide con l’impegno a modificare l’attuale sistema commerciale, anche attraverso riunioni multilaterali con i partner e sostenendo l’attività delle Istituzioni finanziarie internazionali. Rafforzare l’istituzionalismo globale è una componente chiave della strategia: sono questi i luoghi nei quali denunciare i comportamenti scorretti e illeciti e dimostrare l’isolamento di alcuni Paesi, come la Russia.
Fig. 2 – Il Presidente degli Stati Uniti Joe Biden durante il discorso nel Giardino delle Rose della Casa Bianca sulla riduzione dei costi sanitari, 27 settembre 2022, Washington, DC
‘OUT-COMPETING CHINA AND CONSTRAINING RUSSIA‘
Cina e Russia non sono minacce interscambiabili. La NSS 2022 opera le opportune distinzioni tra queste due, attribuendo priorità al “mantenimento di un vantaggio competitivo duraturo con la Cina, ed al contempo, limitando la pericolosa minaccia russa”. Gli strateghi sanno che corrono differenze tra Cina e Russia. Se la prima mira a ridisegnare l’ordine internazionale esistente, mirando a costruire una sfera di influenza nell’Indo-Pacifico ed esaudendo il desiderio di potenza egemone del mondo, la seconda dimostra un atteggiamento insurrezionale di fronte all’equilibrio esistente. Se per la prima, nonostante il temporaneo momento di crisi, si immagina ancora una crescita di potenza, per la seconda affronta la sua progressiva decadenza. Chiaramente entrambe rappresentano una seria minaccia, tenuto conto anche degli arsenali nucleari di cui dispongono. Tuttavia, riconoscerne le caratteristiche proprie, aiuta a definire le giuste mosse per affrontarle. A tal riguardo si nota il distinguo temporale: la strategia non definisce la Russia come una sfidante di lungo periodo, ma piuttosto “una minaccia immediata e persistente alla pace internazionale”.
Per affrontare la minaccia cinese, la NSS si affida alle alleanze di lungo periodo: in particolare, il Quad nell’Indo-Pacifico. A ciò si aggiunge la ricerca di nuovi metodi di cooperazione, si pensi al patto di sicurezza trilaterale con Australia e Regno Unito (AUKUS) sui sottomarini nucleari. Anche l’industria strategica cinese viene presa di mira, suggerendo severi controlli sulle esportazioni di chip e strategie di investimento in patria per diminuire la dipendenza estera e favorire la competizione (attraverso, ad esempio, il Chips and Science Act e l’Infrastructure Investement and Jobs Act). Si opta anche nel condannare presso i relativi fori internazionali gli abusi e le violazioni dei diritti umani perpetrati dalla Cina. E da ultimo, si cita il ricorso alla strategia della deterrenza militare, continuando ad investire nel comparto difesa. Sulla deterrenza si gioca la risposta statunitense ad un possibile attacco cinese a Taiwan. Similmente a quanto si sta verificando sul fronte russo, i cinesi hanno capito che in caso di attacco a Taiwan, gli USA, al di là di un possibile intervento militare, spingeranno per isolare la Cina. Sul punto manca chiarezza, ma è forse ricercata: l’ambiguità strategica su una possibile difesa militare di Taiwan è utile a rafforzare la deterrenza. In ogni caso, le prime mosse per garantirsi un disaccoppiamento dall’economia cinese sono stati messi in pratica.
Per quanto riguarda la Russia, l’obiettivo è quello di rendere la guerra in Ucraina un “fallimento strategico” per Mosca e non quello di entrare direttamente nel conflitto. La Casa Bianca continuerà dunque a dare sostegno al popolo ucraino attraverso l’invio di armi, gli aiuti economici e favorendone l’ingresso in Unione Europea. Ciò avverrà in stretta collaborazione con la NATO, la cui componente militare andrà rafforzata e difesa, financo estendendo la partecipazione a Finlandia e Svezia e continuando ad imporre sanzioni economiche su Mosca.
Fig. 3 – La competizione con la Cina è un aspetto chiave della National Security Strategy 2022
‘COOPERATING ON SHARED CHALLENGES’
La seconda componente chiave di questa strategia si fonda sulla cooperazione su una serie di sfide condivise. L’approccio adottato si muove su due binari: estendere la cooperazione a tutti gli Stati e Istituzioni internazionali che intendano impegnarsi a fronteggiare le sfide condivise e raddoppiare gli sforzi per approfondire le cooperazioni già esistenti con i Paesi partner. Il cambiamento climatico si attesta come sfida principale ed esistenziale. Sul tema l’Amministrazione è intervenuta con l’Inflation Reduction Act, favorendo investimenti nella transizione verso l’energia verde, creando nuovi posti di lavoro e rafforzando il comparto industriale. Il documento riconosce però nella governance globale e nella cooperazione la tattica migliore per affrontare il problema. Ne discende il contributo a incentivare i summit sul clima e anche la disponibilità a cooperare con la Cina nell’interesse della salvaguardia del pianeta.
Non manca il riferimento alle sfide connesse alle pandemie e alla strategia di biodifesa da adottare. Ancora una volta il documento loda lo sviluppo di sistemi di prevenzione e monitoraggio, nonché l’impegno dell’Amministrazione a favorire la produzione di biotecnologie in patria. Si riconosce altresì l’importanza della cooperazione internazionale nella lotta al contrasto alla diffusione di pandemie, ma anche nell’impegno a sostenere i Paesi dell’Africa e dell’Asia nella produzione di vaccini. Infine, non sfugge il monito rivolto alla Cina a ricercare una maggiore trasparenza nella condivisione dei dati sanitari. La NSS 2022 inserisce la sicurezza alimentare come sfida dei prossimi anni. Come dimostrato dalla stretta russa sulle esportazioni di grano degli ultimi mesi, i Paesi più poveri sono i primi a essere colpiti dalla scarsità di risorse alimentari. L’attenzione degli USA e dei partner si concentra sul mantenere i mercati agroalimentari aperti, favorendo un’agricoltura sostenibile.
L’approccio multilaterale viene richiamato anche con riferimento al controllo sulla non proliferazione di armi nucleari e nella lotta al terrorismo. A differenza delle precedenti strategie di sicurezza, la lotta al terrorismo non assume i medesimi toni e rango di priorità. Muta evidentemente anche il linguaggio: non si usano più i termini “sconfitta” o “distruzione” quando ci si riferisce ai gruppi terroristici. Piuttosto si preferisce dire che in caso di necessità, gli Stati Uniti saranno pronti a usare la forza per “interrompere e distruggere” (disrupt and degrade) i gruppi terroristici. Non si tratta semplicemente di un aspetto linguistico, ma di un cambio di tendenza verso un approccio più mirato e meno invasivo. Un “controterrorismo sostenibile e agile” che ricerchi metodi innovativi per la conduzione delle missioni, compresi i meccanismi di allerta preventivi e condivisione di banche dati con i partner.
Fig. 4 – La cerimonia di apertura del vertice NATO presso la sede a Bruxelles, 25 maggio 2017
‘THERE IS NO TIME TO WASTE’
Con queste parole si conclude il primo documento strategico della Presidenza Biden. Un monito indirizzato al pubblico interno, quanto agli alleati, chiamati a fronteggiare sfide comuni non più rinviabili. Gli obiettivi tracciati sono ambiziosi e diversificati. Rispetto alle precedenti strategie nazionali sembrano chiare quali siano le priorità di questa Amministrazione. A tal riguardo c’è chi lamenta una scarsa considerazione delle questioni connesse al Medio Oriente, ovvero della situazione in Afghanistan. In fondo, la volontà di dedicarsi ad alcuni temi con maggiore attenzione è frutto di una scelta che individua gli interessi che meglio rispondono alle esigenze della classe media statunitense. L’impegno a rinvigorire il commercio internazionale, gli investimenti in tecnologie e transizione energetica, il rafforzamento delle catene di produzione sono solo alcuni degli impegni di sicuro impatto sulla middle-class, che l’Amministrazione Biden intende soddisfare.
Il successo di una strategia di sicurezza nazionale dipende però da uno sforzo condiviso: da un’opinione pubblica interna capace di condividere e assecondare gli sforzi del Paese fuori dai confini nazionali. Occorre dunque rispondere efficacemente alle istanze interne che inficiano la stabilità della democrazia statunitense, e, in particolare, correggere quelle spinte isolazionistiche, che premono per un disimpegno americano.
Lorenzo De Poli
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