Analisi – L’accordo sul nucleare iraniano (JCPOA) ha subito un duro colpo a seguito del ritiro degli Stati Uniti nel 2018. Sebbene l’Unione europea abbia istituito diversi strumenti per sopperire all’accordo, non ha ottenuto i concreti effetti sperati. Sarebbe auspicabile, alla luce dell’apertura dell’Amministrazione Biden, un ritorno alla piena applicazione del JCPOA, nonostante i numerosi ostacoli di natura politica.
L’ACCORDO SUL NUCLEARE IRANIANO
L’accordo sul nucleare iraniano, altresì noto come Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA), è il compromesso politico e diplomatico raggiunto dai rappresentanti permanenti del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite (P5), dalla Germania e dall’Iran dopo circa 12 anni di estenuanti trattative.
Il fine ultimo dell’accordo era quello di garantire la natura esclusivamente pacifica del programma nucleare iraniano, così da limitare lo sviluppo e l’uso di tecnologie nucleari per fini bellici. L’accordo è stato approvato il 20 luglio 2015, giorno noto come “Finalisation Day”, dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite mediante la risoluzione n. 2231, a norma della quale si disponeva altresì la revoca delle misure restrittive applicate all’Iran dal 2006. Pochi mesi più tardi anche il Consiglio dell’Unione europea ha formalizzato la cessazione di tutte le misure restrittive autonome tramite la Decisione (PESC) 2015/1863. Tuttavia solo tre anni dopo l’entrata in vigore del JCPOA, l’8 maggio 2018 il Presidente Donald Trump ha formalizzato il ritiro statunitense dall’accordo, contestualmente reintroducendo sanzioni secondarie precedentemente sospese e nuove sanzioni di “altissimo livello”, volte a perseguire una campagna di “massima pressione”.
Ad oggi l’Amministrazione Biden lascia intravedere la possibilità di un ritorno al JCPOA, tanto da aver inserito quali membri del Governo molte personalità dell’Amministrazione Obama che parteciparono alle trattative del 2015. Nonostante ciò i rapporti con l’Iran sembrano inviluppati in un’impasse.
Fig. 1 – Riunione speciale della Commissione congiunta delle parti del JCPOA (Joint Comprehensive Plan of Action) sull’accordo nucleare iraniano al palazzo di Coburgo a Vienna il 25 maggio 2018
LA RISPOSTA EUROPEA: STATUTO DI BLOCCO E SPV
Subito dopo l’annuncio del ritiro statunitense, l’Unione europea ha messo a punto degli strumenti con l’intento di sopperire all’accordo, mantenere aperto il tavolo negoziale con Teheran e soprattutto tutelare le aziende europee che sarebbero rimaste travolte dalla portata extraterritoriale delle sanzioni USA. Data la contingenza dei tempi a disposizione per tentare di arginare gli effetti delle sanzioni statunitensi, prima che entrasse in vigore la prima tranche prevista per il 6 agosto 2018, l’Unione europea ha attivato uno strumento esperito per la prima volta nel 1996: il “Blocking Statute” (Regolamento n. 2271/96). Tale strumento aveva l’intento di vietare alle imprese europee di conformarsi agli effetti extraterritoriali delle sanzioni statunitensi, garantendo loro un risarcimento per i danni subiti e neutralizzando nell’Unione europea l’effetto di sentenze di tribunali stranieri circa tali misure restrittive. Lo Statuto di Blocco, tuttavia, è risultato subito debole e inadeguato in quanto risultava scarsamente efficace nei confronti di altre misure restrittive diverse dalle sanzioni quali la confisca, il congelamento dei beni o la proibizione dell’accesso al mercato. Per tale ragione Francia, Germania e Regno Unito (i cosiddetti E3) hanno approvato a febbraio 2019 un nuovo meccanismo: lo Special Purpose Vehicle (SPV) attraverso la creazione dell’Instrument in Support of Trade Exchanges (INSTEX). Il funzionamento dell’SPV è basato sulla permuta, ossia uno scambio di beni tra aziende europee e iraniane senza il ricorso a transazioni finanziarie, così da eludere il transito diretto di denaro.
Il canale finanziario istituito tramite INSTEX si sarebbe tradotto in un ingegnoso sistema tripartito: le aziende europee, desiderose di acquistare beni da controparte iraniana avrebbero dovuto effettuare il pagamento attraverso INSTEX, al quale era poi demandato l’effettivo pagamento dalla sua sede in Iran, così da raggirare le sanzioni.
Fig. 2 – Lo strumento a sostegno delle borse commerciali (INSTEX), noto anche come Special Purpose Vehicle: un meccanismo legale per proteggere le imprese dell’UE che commerciano con l’Iran dalle sanzioni statunitensi. Foto da Twitter da AFP News Agency
LO SCETTICISMO IRANIANO SU INSTEX
Nonostante INSTEX sia indicativo del concreto sforzo europeo di mantenere vivo il dialogo commerciale con Teheran preservando il JCPOA, questa iniziativa è stata accolta poco favorevolmente dal Governo iraniano, il quale, infatti, non ha ancora istituito il necessario sistema speculare in Iran.
Anzitutto le ragioni della reticenza iraniana potrebbero essere individuate nel campo applicativo di INSTEX, che risulta ancora scarsamente variegato, facendo rientrare nel novero dei beni di commercio solo medicinali, cibo e aiuti umanitari. Secondariamente il versante europeo ha richiesto al partner iraniano, quali condizioni per la piena implementazione dello Strumento, l’ingresso nel “Gruppo di Azione Finanziaria Internazionale” (cosiddetto GAFI) e un piano negoziale circa il molto discusso programma balistico iraniano. La prima clausola risulterebbe necessaria poiché il GAFI nel febbraio 2020 ha inserito l’Iran nel novero delle “giurisdizioni ad alto rischio”, reintroducendo le proprie contromisure, in vigore fintanto che l’Iran non attuerà le misure necessarie per colmare le carenze nella lotta al finanziamento del terrorismo.
Il Governo iraniano ha respinto entrambe le clausole imposte: circa la prima è plausibile che il Governo iraniano non sia favorevole a sottoporsi a un esame più pervasivo di vigilanza per i propri istituti finanziari; per quanto concerne la seconda clausola, Teheran non ha mai sottaciuto, sin JCPOA del 2015, la propria contrarietà a negoziare i programmi balistici interni, volti a potenziare le capacità militari convenzionali.
Pertanto, nonostante INSTEX sia stato adoperato per la prima volta a marzo 2020 per importare in Iran attrezzature mediche necessarie a contenere l’epidemia da Sars-Cov-2, il Governo iraniano non nasconde il malcontento, avendo tacciato, nel gennaio scorso, l’Europa di “poco coraggio” per non aver mantenuto la propria sovranità economica e avendo altresì dichiarato che, stante l’inefficacia di INSTEX, lo Stato provvederà a importare i beni promessi dall’Unione da altri canali.
Fig. 3 – La riunione congiunta del JCPOA si è tenuta per discutere la piena attuazione dell’accordo nucleare con l’Iran e il ritorno degli Stati Uniti all’accordo a Vienna il 15 aprile 2021
LA NECESSARIA RIPRESA DEI DIALOGHI
Le sanzioni extraterritoriali statunitensi, in assenza di uno strumento unanimemente applicato in grado di contrastarle, continuano a impattare notevolmente l’economia iraniana ed europea, costringendo i partner commerciali a serrare il dialogo. Difatti numerosissime imprese europee hanno reciso il rapporto commerciale con Teheran, per citarne alcune: la multinazionale francese Total, il gigante italiano dell’acciaio Danielli, l’assicuratore tedesco Allianz, il costruttore di aerei franco-tedesco Airbus, il produttore di aeromobili ATR e le case automobilistiche Peugeot, Renault e Volkswagen.
Alla luce di tutto ciò il ritorno alla piena applicazione del JCPOA, sì come originariamente formatosi, risulterebbe l’unica soluzione capace di riavvicinare i partner negoziali a un concreto dialogo e di risollevare l’economia iraniana, il cui PIL è sprofondato dal 2018, arrivando a toccare una massima contrazione del -6,8% nel 2019. Per questa ragione nel corso dell’aprile 2021 la Commissione mista, responsabile della supervisione dell’implementazione del JCPOA, si è riunita più volte a Vienna riprendendo i lavori con i rappresentanti di tutte le parti negoziali, a eccezione degli USA. Le trattative hanno riguardato prevalentemente le misure necessarie per la revoca delle sanzioni, l’attuazione nucleare per il possibile ritorno degli Stati Uniti al JCPOA e la sua piena ed efficace attuazione.
Nonostante il ciclo di negoziati sia stato definito “costruttivo” dai partecipanti, è chiaro che sussistano significativi ostacoli per la piena riattivazione del JCPOA: primo tra tutti la condizione imposta dall’Iran di negoziare con gli Stati Uniti solo tramite la mediazione degli altri partecipanti, che comporterà un inevitabile rallentamento delle trattative. Inoltre l’Iran ha formulato quale specifica condizione per acconsentire ad attenersi alle clausole del programma sul nucleare, la previa rimozione da parte degli Stati Uniti di tutte le sanzioni imposte dall’ex Presidente Trump in un’unica tranche. Tuttavia gli Stati Uniti si sono detti pronti a revocare le sole sanzioni relative al JCPOA, lasciando presagire la volontà di confermare quelle comminate per motivi esterni all’accordo sul nucleare (terrorismo, violazioni dei diritti umani, interferenza con le elezioni).
Stefania Rutigliano
Immagine di copertina: Image by Johannes Plenio from Johannes Plenio
