Concludiamo il nostro focus sul tema delle sanzioni internazionali. I regimi mostrano di avere un’alta resistenza alle sanzioni. E’ curioso invece come si continui a fare grande affidamento su di esse sperando possano avere effetti anche a breve termine. In realtà il problema è che le alternative sono o peggiori oppure non più applicabili. Quando si arriva ad applicare sanzioni infatti la situazione è già critica e lunghi tempi per cambiare approccio possono non essere più disponibili

Terza parte CHE FARE? – Nel momento in cui ci accorgiamo che le sanzioni, delineate come lo sono ora, non funzionano, bisogna però anche chiedersi che alternativa esista. Ovviamente esiste il conflitto, che non a caso è risultato essere l’unico sistema capace di operare un regime change laddove siano state implementate sanzioni: Serbia, Afghanistan, Iraq, Libia. Tuttavia i problemi diplomatici, politici, umanitari e operativi sono indubbi, soprattutto nei casi in cui il conflitto potrebbe non limitarsi al singolo paese ma essere foriero di maggiori instabilità regionali (è proprio il caso di Siria e Iran). Eppure la scelta militare continua ad essere quella di preferenza qualora infine ci si accorga che le sanzioni non hanno avuto effetto. Perché? Il motivo va ricercato probabilmente nel fallimento della diplomazia.

MEGLIO SENZA? – Si potrebbe dire che le sanzioni funzionano solo quando non vengono usate, ovvero quando la semplice minaccia di imporle basta a provocare un cambio di rotta al governo affetto. Questo non deve sorprendere perché se un regime si sente sufficientemente forte da non volersi piegare davanti alla comunità internazionale prima che scattino le sanzioni, probabilmente è perché sa proprio che può sopportarle, almeno per qualche tempo. Inoltre, ammettere di cedere davanti alle sanzioni viene visto come cedere all’intimidazione straniera, cosa che molti regimi, applicando una politica di potenza che si presenta capace di sfidare il mondo, non possono o non vogliono accettare. Al contrario, se quel governo si sente vulnerabile alle sanzioni, probabilmente cederà prima di vedersele comminare.

FORSE E’ GIA’ TARDI – Dunque se l’imposizione di sanzioni è essa stessa l’espressione della capacità di resistenza del paese bersaglio (mi sanzionano perché non ho intenzione di cedere e so che non avrò bisogno di cedere perché ho tutte le contromisure), la guerra diventa poi l’unico esito plausibile per risolvere la questione dopo l’applicazione delle sanzioni. Cosa significa? Significa che una volta arrivati alle sanzioni è già un po’ troppo tardi e che perciò la comunità internazionale lo spazio di manovra dovrebbe trovarlo PRIMA.

DIPLOMAZIA – Le motivazioni per le quali la diplomazia non riesce a trovare tale spazio o arrivare a dei risultati prima dipende molto caso per caso, ma spesso manca la volontà di osservare il problema da più angolazioni e cercando soluzioni non sempre ortodosse. In molti casi questo implica il cercare di capire le motivazioni (non solo politiche, economiche e diplomatiche, ma anche culturali, sociali e psicologiche) dietro a determinate politiche di potenza o posizioni ostili, oppure l’offrire vie d’uscita che non risultino umilianti (quest’ultimo metodo ad esempio fu alla base della liberazione degli ostaggi USA in Iran dopo la rivoluzione del 1979). Spesso la diplomazia occidentale, indipendentemente da quanto giustificate possano essere o meno le sue richieste , si pone in posizione di esigere che l’altra parte accetti le sue condizioni senza offrire sufficienti contropartite, o meglio supponendo (spesso sbagliando) che le contropartite offerte abbiano un valore adeguato. A volte non viene nemmeno offerta la riduzione delle sanzioni. A questo si associ il clima di sfiducia che spesso si viene a creare dopo decenni di contrasti e che a volte rende impossibile una ridefinizione dell’intero processo negoziale: se tu hai cercato di danneggiarmi e ingannarmi in ogni modo fino ad ora, come posso crederti? Creare un nuovo negoziato che porti ad accordi seriamente accettati da tutti gli attori coinvolti diventa così molto più complesso, a volte impossibile.

TEMPISMO – Il processo diplomatico deve perciò iniziare il prima possibile e puntare a comprendere meglio l’altra parte per trovare punti di contatto subito, prima che la situazione degeneri oltre situazioni difficilmente recuperabili. La situazione attuale invece vede spesso un considerevole spreco di tempo in iniziative diplomatiche non appropriate. Meno tempo disponibile significa meno chance di un accordo in tempi rapidi. Dunque va continuato lo sforzo negoziale sempre e comunque? Le porte non vanno mai chiuse totalmente (almeno per permettere una soluzione davvero last-minute), ma non bisogna però neanche essere ingenui: proprio perché in alcuni casi (come in Iran) la situazione diplomatica appare già molto compromessa e difficilmente revisionabile, il dialogo rischia di diventare un’arma nelle mani di quei regimi che cercano solo di guadagnare sufficiente tempo per raggiungere i propri scopi prima di una risposta più seria. Fu il caso di Milosevic in Serbia durante i massacri in Kosovo ed è il caso di Teheran ora per quanto riguarda il programma nucleare. Perfino lo stesso Bashar Assad ha recentemente affermato di accettare il piano di pace della Lega Araba per poi invece continuare la repressione. In tali casi, lo spazio diplomatico è quasi nullo e per ricrearlo ci vorrebbe tanto tempo, che a questo punto forse manca. Ecco perché l’opzione militare diventa più appetibile.

COMUNQUE SERVONO – Badate, questo non significa che non vada eseguita nessuna sanzione. Come già detto, se si arrivano a considerare sanzioni, la situazione è già compromessa. Inoltre le sanzioni militari sono spesso efficaci davvero a ridurre le capacità belliche dei regimi (anche se non ne eliminano la pericolosità), e quelle personali ed economiche sui patrimoni esteri strettamente legati alla leadership possono comunque, in alcuni casi, ridurre la loro capacità di usare fondi per scopi pericolosi. Ma non bastano e non basteranno, dunque non stupiamoci se nuove sanzioni non risolveranno i dossier diplomatici siriano e iraniano. Rimane importante il supporto di quella parte della società civile che, quando prende coscienza, può determinare essa stessa dall’interno un cambio di rotta o addirittura un regime change. E’ avvenuto in Tunisia ed Egitto, e altrove ha permesso riforme. Ma perché ciò avvenga questa parte di società civile deve esistere ed essere interessata a migliorare la propria condizione e guidare il proprio destino. Può accadere in Iran, mentre in Siria di fatto è già iniziata la guerra civile, fattore che aumenterà quel processo di disgregamento interno della società e delle istituzioni di cui abbiamo parlato in precedenza.

GUARDIAMO LA REALTA’ – Era meglio affrontare diversamente la situazione in passato, perché ora l’alternativa, il BATNA dell’Occidente in questi casi, è poco favorevole: se non si trovano accordi diplomatici (ora compromessi), che alternativa esiste? Le sanzioni appaiono inefficaci, non risolvono il problema ma lo pospongono solo, spesso aggravandolo. Accettare che la situazione evolva da sola vuol dire prepararsi alle conseguenze che questo può comportare (dalla totale repressione della rivolta siriana, all’Iran armato di bomba atomica…). Siamo disposti ad accettarlo? Se sì ci stiamo preparando a tale opzione? La terza alternativa invece è la guerra, prospettiva certo non allettante.

Voi quale scegliereste?

Lorenzo Nannetti

Nella prima parte della nostra analisi sulle sanzioni internazionali abbiamo visto i problemi che esse possono causare alla popolazione civile prima che ai governi. Arriviamo ora alla seconda parte: vediamo quali sono gli effetti verso i regimi bersaglio delle sanzioni, e come essi riescano a sopravvivere così a lungo in tali condizioni nonostante l’isolamento internazionale

Seconda parte INTOCCATI – Al contrario delle altre classi sociali colpite da sanzioni, i ricchi restano invece ricchi. Bisogna sempre ricordare infatti che i regimi hanno alte capacità di sopravvivenza o, per meglio dire, sanno come fregare il sistema per rimanere in sella. Se pensiamo all’Iraq sotto Saddam, il programma Oil for Food fallì proprio per la capacità del regime, anche tramite corruzione di funzionari ONU, di appropriarsi delle risorse destinate alla popolazione, guadagnando così un mezzo di sostentamento e, contemporaneamente, un’arma di propaganda mostrando la sofferenza della popolazione ridotta alla fame. Con le forze irachene fedeli al regime libere di schiacciare le rivolte curde e sciite nonostante le misure internazionali, non sorprende dunque che la caduta del Rais sia avvenuta per mano militare. ASSEDIO – Non solo. L’isolamento e le sanzioni consentono a un regime di provare a indirizzare lo scontento verso una sorta di mentalità d’assedio. L’idea è quella di convincere la popolazione che lo stato si trova al centro di una congiura (di solito degli USA e dell’Occidente) e che solo l’unità nazionale può salvare la situazione. La ricerca di un nemico al di fuori è comune a tutti i fenomeni dittatoriali per veicolare lo scontento popolare verso un capro espiatorio esterno, ed è ad esempio il modo sfruttato dal governo della Corea del Nord. Va detto però che questo metodo non funziona invece bene nel caso dei Paesi arabi, soprattutto perché lì tendono a prevalere le differenze settarie interne: sunniti contro sciiti, drusi contro alawiti, cristiani che spesso si trovano a dover supportare il governo per evitare le rappresaglie degli estremisti islamici e diventano così ancora più bersagli… Da notare come poi questi contrasti si trasferiscano anche in sede internazionale: il voto alla Lega Araba per estromettere la Siria dall’organizzazione ha visto una frattura proprio lungo linee settarie, con Libano, Yemen e Iran (tutti con alte concentrazioni di Sciiti) contrarie e l’Iraq (dove sono rilevanti) neutrale.

GLI AMICI AIUTANO – Quello che avviene più facilmente è che il regime ha la scusa per stringere ancora di più il controllo sul paese con ulteriori misure straordinarie in tema di sicurezza e controllo, inibendo ulteriormente la capacità degli oppositori di operare. Inoltre un regime sa bene chi deve tenersi amico e questo approccio selettivo ne rafforza la posizione. Così l’amicizia diplomatica e i rapporti commerciali con Russia e Cina possono controbilanciare l’ostilità di USA, UE e Arabia Saudita all’ONU, l’intimidazione e l’estensione di privilegi a parte dell’esercito e ai massimi dirigenti delle industrie chiave può evitare che troppe truppe disertino e che la grande economia rimanga sotto controllo. Appartenere a una minoranza che senza il potere rischia di essere soggetta a rappresaglie aiuta inoltre ad avere una fedeltà molto forte da parte dei propri correligionari. Questi, in molti casi, sentono infatti di avere un destino legato alle sorti del regime stesso.

E DOPO? – Con tutto il potere e tutte le istituzioni legate alla leadership, un paese così ridotto fa molta più fatica a rialzarsi anche in caso di uscita di scena della dittatura di turno, semplicemente perché il Paese, di fatto, non esiste più. L’intera economia e struttura sociale, devastata, va infatti ricostruita da zero o quasi, compito che favorisce poi la ribalta di gruppi estremisti. La povertà inoltre rende facile dividere la popolazione offrendo denaro e altri vantaggi economici per comprare sostenitori anche tra le file di chi in teoria protesterebbe ma in pratica è troppo impegnato a cercare di sopravvivere.

NO RESULT – In definitiva, tutti questi elementi aiutano a capire perché il sistema di sanzioni economiche internazionali sul quale tanto si conta non riesca ad ottenere mai o quasi mai lo scopo prefissato. Per quanto in questi ultimi anni si stia cercando di affinare le tecniche e i termini delle sanzioni (in particolare colpendo selettivamente le industrie e i personaggi legati più strettamente al regime), non si sono ancora osservati risultati tangibili laddove sono state impiegate. In termini diplomatici, come già abbiamo spiegato in passato, le sanzioni costituiscono ancora un BATNA accettabile per i regimi, spesso convinti che la pressione estera si fermerà a tali forme e non raggiungerà mai l’intervento militare. (Fine seconda parte – Nella terza ragioneremo se esistano alternative alle sanzioni)

Lorenzo Nannetti

Di fronte a casi come la rivolta in Siria contro il regime di Bashar Assad, o nei confronti dell’Iran per la mancata piena collaborazione sul suo programma nucleare, la reazione della comunità internazionale è quella di imporre sanzioni. Ma siamo sicuri che abbiano un reale effetto? Forse sarebbe ora di rivedere l’intero approccio e ripensarlo in maniera più appropriata: in tre puntate andiamo ad esaminare i problemi del sistema sanzionatorio internazionale e, infine, a suggerire le possibili alternative

Prima parte NUOVE SANZIONI? – Mesi di rivolta, pressioni diplomatiche e isolamento internazionale non hanno per ora portato alla cessazione della repressione in Siria. Damasco, per quanto stigmatizzata anche dalla Lega Araba, continua a rimanere sulle proprie posizioni, contando sull’effettiva reticenza occidentale ad impiegare la forza (v. Particolarità siriane). Mentre l’ONU discute su nuove sanzioni (con Cina e Russia contrarie) e Lega Araba e Turchia preparano le proprie, possiamo sperare che tali misure convincano Bashar Assad a cedere? Guardando ad altri casi, è facile prevedere di no. Molti analisti, tra i quali il Professor Joshua Landis, autore del famoso blog “Syria Comment”, notano come sia improbabile che il regime cada per queste sanzioni, semplicemente perché nessun leader arabo è mai caduto a causa di esse. Secondo Landis le sanzioni inoltre “distruggono le istituzioni nazionali, decimano la middle-class e degradano la società, come avvenuto in Iraq. Rendono la costruzione di democrazia ancora più difficile una volta che il regime è caduto (in altro modo)”.

FALLIMENTI – Cerchiamo di approfondire questa analisi. Se pensiamo ai paesi che sono soggetti a sanzioni economiche da anni, non ne troveremo nessuno sul procinto di cadere solo per questo motivo. L’Iran è sotto sanzioni dal 1979, eppure il regime degli Ayatollah continua a esistere e controllare il paese, né, secondo l’intelligence internazionale e l’AIEA, appare aver interrotto il suo programma nucleare. La Corea del Nord è sempre più isolata ed economicamente a pezzi, con la popolazione ritenuta alla fame e in condizioni sociali molto difficili, ma ancora governata da Kim Jong Il e sempre aggressiva verso i vicini. I Talebani in Afghanistan hanno ceduto solo dopo l’invasione USA. Myanmar è sempre governata dalla giunta dei generali, mentre a Gaza il blocco e le sanzioni israeliane hanno sì isolato Hamas ma non hanno portato a un cambio di regime (regime change) e la questione della Striscia rimane aperta. La Serbia degli anni ’90 fu sottoposta a pesanti sanzioni economiche in seguito alla sua condotta nella guerra contro la Croazia e in Bosnia-Herzegovina, ma non va dimenticato che Milosevic venne cacciato solo in seguito ai bombardamenti NATO.

ECONOMIE LEGATE – Soffermarsi sugli effetti non basta però per comprendere il problema, meglio dunque vedere il perché. Ci sono infatti due punti da capire. Il primo riguarda la natura dei contatti economici nel mondo attuale. Possiamo chiamarla globalizzazione o semplicemente interconnessione economica, ma la realtà è che al giorno d’oggi esistono pochissimi casi di paesi economicamente completamente isolati (forse solo la Corea del Nord). Le economie dei paesi sono così connesse da non poter più creare sanzioni che colpiscano solo quello bersaglio. In altre parole, ogni stato commercia e fa affari con molti altri, dunque punire un paese in realtà finisce per danneggiare anche tutti gli altri che con quello avevano rapporti. Risultato? Alcune nazioni si oppongono e si rifiutano di aderire alle sanzioni perché non vogliono smettere di fare affari con quello stato e se qualcuno non partecipa, l’effetto delle sanzioni viene mitigato (non commercio col paese X ma posso ancora farlo col paese Y). Inoltre si innesca un meccanismo opposto di scarsa competizione, per il quale le aziende trovano addirittura più conveniente fare affari con paesi sotto sanzioni perché questo garantisce appunto una minor concorrenza, una sorta di mercato esclusivo ove poter operare più liberamente (e spesso con maggiori ricavi, che il governo sotto sanzioni è di solito più disposto a concedere). Questo effetto disincentiva le nazioni e le aziende nel momento in cui il ragionamento di molti manager diventa: “se non lo faccio io tanto lo farebbe qualcun altro, quindi l’effetto è lo stesso, ovvero nullo. Perciò perché devo essere solo io a non guadagnarci?”

BERSAGLIO MANCATO – Il secondo punto riguarda gli effetti reali su chi è colpito dalle sanzioni. L’economia ne viene ovviamente impattata: meno commercio significa meno beni di uso comune disponibili, con conseguente rialzo dei prezzi ed esplosione del fenomeno del mercato nero. Blocco degli investimenti esteri delle banche implica meno denaro circolante in patria e svalutazione della moneta locale, oltre al rischio di mancato pagamento dei salari. Per embarghi energetici si giunge a un calo della disponibilità di benzina, gasolio per riscaldamento e nei casi più gravi anche elettricità nelle zone provinciali. Tutto ciò va a colpire la popolazione molto prima di chi governa dato che tutte queste commodities rimangono comunque disponibili per il regime semplicemente per la maggiore disponibilità di denaro. In particolare, se è vero che chi è già povero tende a restare povero – anche se molto più di prima – è vero anche che quella che potremmo definire classe media (studenti, artigiani, piccoli imprenditori, commercianti, impiegati, ovvero tutti coloro che davvero fanno tirare avanti il paese) tende a impoverirsi e, in ultimo, a scomparire perché le attività ad essa legate iniziano a chiudere una a una. Nel momento in cui questo avviene in maniera consistente, la popolazione perde ogni controllo sull’economia del paese e dunque anche sulla capacità di influenzare davvero il governo tramite la minaccia di scioperi o proteste ad alto impatto.

E ALTROVE? – Non è un caso infatti che in Iran, dove tale situazione ancora non si è verificata, la maggior paura del governo sia una rivolta dei Bazarij, i commercianti dei bazar, che per numero e capacità economica può davvero mettere in ginocchio il paese come avvenne nel 1979 – quando appoggiarono la rivoluzione khomeinista. Altrettanto emblematico è il caso dell’Egitto di quest’anno, dove la rivolta ebbe il supporto di tutti i ceti popolari, incluso quello medio non piegato da alcuna sanzione e che poté bloccare l’intero paese (portando l’esercito a valutare come fosse meglio appoggiare e guidare la caduta di Mubarak e non il contrario). (Fine prima parte – Nella seconda parte vedremo come reagiscono i regimi alle sanzioni)

Lorenzo Nannetti